北京市應(yīng)擺脫“單中心攤大餅”式的發(fā)展模式，跳出北京規(guī)劃北京，在河北境內(nèi)打造“反磁力中心”，構(gòu)建“多中心組團式”城市新區(qū)，才能增強輻射力和帶動力。有關(guān)京津冀一體化發(fā)展的綢繆、動議和規(guī)劃，歷時已久，而其成為近期中國區(qū)域發(fā)展中的一個熱點話題，是緣于中央最高決策層的垂注和親自擘劃。2014年2月26日，中共中央總書記習(xí)近平主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會，要求三地打破“一畝三分地”的思維定式，抓緊編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃。
此后，京津冀一體化規(guī)劃編制的步伐陡然加快。被視為京津冀區(qū)域規(guī)劃3.0版的首都經(jīng)濟圈一體化規(guī)劃已呼之欲出。記者圍繞這一主題采訪了國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長、中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副理事長肖金成。他詳解了首都經(jīng)濟圈一體化規(guī)劃編制的來龍去脈、臺前幕后，并闡述了他對于這個規(guī)劃的長期思考和建議。
化解北京“霧霾危機”和“大城市病”已迫在眉睫
記者：京津冀一體化發(fā)展已歷時多年而蹭蹬不前，2014年以來，突獲中央高層高度關(guān)注，最直接的動因何在？
肖金成：最明顯的動因是由于大范圍霧霾的出現(xiàn)。實際上，北京霧霾的形成，和京津冀三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理有很大關(guān)系，和北京市城市規(guī)模過大、機動車過多、空間布局不合理也有密切關(guān)系。
如果照這樣發(fā)展下去，北京市的城市規(guī)模還會繼續(xù)擴大，“大餅”將越攤越大；京津之間的競爭會越來越激烈；河北和京津兩市發(fā)展的差距也會越來越大?；谶@些情況，最高層出面強調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展，力度也是空前的。
記者：就是說，京津冀一體化發(fā)展首要的目標和任務(wù)是療治北京日益嚴重的“大城市病”？
肖金成：應(yīng)該是的。北京以舊城為核心向外拓展已持續(xù)了半個多世紀。1990年代以來，伴隨著推土機朝著故宮方向加速掘進，北京的城市功能不斷聚集于城市中心，大量城市居民轉(zhuǎn)移至郊區(qū)，城市的擴張呈現(xiàn)“單中心+環(huán)線”的蔓延趨勢，這被人們形象地稱為“攤大餅”。
目前北京大城市發(fā)展所帶來的人口、交通、就業(yè)和環(huán)保壓力之重，已經(jīng)影響到居民生活和生態(tài)環(huán)境。
2004年，我所承擔了北京市產(chǎn)業(yè)布局研究課題，提出疏解中心城區(qū)功能，終止城市建設(shè)“攤大餅”的進程，在四環(huán)至五環(huán)之間構(gòu)建生態(tài)圈，在五環(huán)之外建立城市新區(qū)。但這些建議并沒有被完全采納?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2004-2020年）》（下稱《總體規(guī)劃》）雖試圖改變單中心城市結(jié)構(gòu)及“攤大餅”擴張模式，但該規(guī)劃提出，構(gòu)建“兩軸”（沿長安街的東西軸和城市中軸線的南北軸）“兩帶”（東部發(fā)展帶和西部生態(tài)帶）“多中心”這一新的城市空間結(jié)構(gòu)，而所謂“多中心”即是中關(guān)村、CBD、金融街、奧運村等，仍然聚集在中心城區(qū)內(nèi)。
該規(guī)劃雖然提出“加強外圍新城建設(shè)，中心城與新城相協(xié)調(diào)”，但外圍新城由于數(shù)量過多，投資環(huán)境不好，并未吸納更多的產(chǎn)業(yè)和人口，而中心城區(qū)的功能卻進一步聚集。2005年1月，該《總體規(guī)劃》獲國務(wù)院批復(fù)之后，北京市對舊城內(nèi)被暫停的131片危改項目做出調(diào)整，決定35片撤銷立項，66片繼續(xù)組織實施，30片組織論證后實施。這些項目仍沿用高強度開發(fā)模式。
2013年2月，北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院發(fā)布的《北京城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的實施效果與戰(zhàn)略思考》指出，《總體規(guī)劃》實施幾年來，全市人口增量的60%，經(jīng)濟增量的73%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量的50%仍集中在以舊城為核心的中心城區(qū)，中心城區(qū)仍是全市人口和經(jīng)濟發(fā)展的主要承載區(qū)。中心城區(qū)既有的城市功能不斷膨脹，單中心問題更加棘手。
與此同時，北京由內(nèi)向外的圈層蔓延也不可遏止。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，2000年至2010年，北京人口增長的空間聚集與擴散并存。中心城區(qū)的人口持續(xù)加密，三環(huán)路和四環(huán)路之間的人口密度增量最大，平均每平方公里增長近0.5萬人；四環(huán)路和六環(huán)路之間人口進一步填充，共增長約420萬，成為人口總量增長的主要區(qū)域，占總增量近70%。
北京城鄉(xiāng)建設(shè)用地仍然呈現(xiàn)圍繞中心城區(qū)圈層蔓延的態(tài)勢。2011年的衛(wèi)星解譯圖顯示，北京五環(huán)路之內(nèi)的空間已被基本填實，“城市大餅”正在向六環(huán)路攤?cè)ァ?/p>
進城上班、出城睡覺，成為許多北京人的生活常態(tài)，交通大潮由此掀動。2013年3月8日，北京地鐵日載客1000萬人次，創(chuàng)歷史新高，且成常態(tài)。這意味著北京每個月的地鐵載客量可達3億左右，接近美國全國人口總數(shù)。
京津冀規(guī)劃的前世今生
記者：最近10多年來，北京單中心城市結(jié)構(gòu)及“攤大餅”擴張模式不但未能改變，反而愈演愈烈，那么，京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃卻為何遲遲難以出臺呢？期間經(jīng)歷了怎樣的嬗變？
肖金成：事實上，所謂“京津冀一體化”之說最早出現(xiàn)于1982年。然而，京津冀經(jīng)濟合作的設(shè)想直到2004年才提到國家層面。該年4月份，國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司在河北廊坊召開京津冀區(qū)域合作會議，三省市發(fā)改委的領(lǐng)導(dǎo)及河北省各地級市的領(lǐng)導(dǎo)參加了會議，會后發(fā)表了《廊坊共識》，在社會各界產(chǎn)生了很大影響，京津冀經(jīng)濟合作拉開了序幕。
2006年，國家發(fā)改委正式啟動京津冀都市圈規(guī)劃的編制。當時編制規(guī)劃的動員大會是在唐山召開的。之所以選在唐山，是因為歷史上唐山的發(fā)展水平和地位均比較高，與京津差距并不是太明顯。后來，由于種種原因，唐山和京津就不在一個層面上了，與兩市規(guī)模相比更不可同日而語。
那次動員大會提出，用一年時間完成規(guī)劃編制。當時規(guī)劃范圍是“2+8”?！?”指北京、天津，“8”指河北省除南部的邯鄲、邢臺、衡水外其他8個地級市。
當時的背景是，國家“十一五”期間要推動區(qū)域規(guī)劃的編制，計劃先搞四個試點：京津冀都市圈規(guī)劃、長三角城市群規(guī)劃、成渝經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃、東北地區(qū)規(guī)劃。第一種類型是都市圈，就是以北京、天津為核心，輻射帶動周邊地區(qū)的發(fā)展；第二種類型是城市群，最初確定的范圍僅包括長三角16個城市；第三種類型是經(jīng)濟區(qū)，包括成渝經(jīng)濟區(qū)和東北地區(qū)。
四個規(guī)劃試點幾乎同時啟動，其中東北地區(qū)的規(guī)劃于2007年編制完成并獲得批準，長三角城市群規(guī)劃和成渝經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃于2010年獲得國務(wù)院批準。而京津冀都市圈規(guī)劃直到“十一五”規(guī)劃期末也沒有被批準?！笆濉币?guī)劃中，京津冀都市圈規(guī)劃已不知所蹤，代之以“首都經(jīng)濟圈”。
記者：“十二五”關(guān)于首都經(jīng)濟圈是怎么規(guī)劃的呢？
肖金成：2011年3月，國家“十二五”規(guī)劃綱要發(fā)布，提出推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟圈，重點推進河北沿海地區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)、山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域發(fā)展，建設(shè)海南國際旅游島。
京津冀都市圈不提了，轉(zhuǎn)而提首都經(jīng)濟圈，但問題又跟著來了，首都經(jīng)濟圈的范圍有多大？大家又爭論起來。
“首都經(jīng)濟圈”概念提出后，北京首先主導(dǎo)搞相關(guān)研究，提出“1+3+6”方案?！?”指北京；“3”指天津武清、薊縣、寶坻三個區(qū)縣；“6”指河北的六個地級市，即保定、廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島。
這個方案最大的問題是沒有天津。而原來的都市圈規(guī)劃是包括天津的。不包括天津，但包括秦皇島，給人以舍近求遠的感覺。因為城市的輻射是由近及遠的。從這里可以看出京津兩市的關(guān)系有些微妙。
對于新版規(guī)劃，河北提出了自己的訴求：秦皇島距離北京290公里，石家莊距離北京也差不多290公里，為什么可以輻射到秦皇島，而輻射不到石家莊？滄州距離北京比秦皇島還近一些，而衡水也不遠，為什么不能規(guī)劃進來？
說到底，大家對首都經(jīng)濟圈的范圍是有爭議的。顧名思義，首都經(jīng)濟圈是根據(jù)北京市的輻射范圍確定的，北京市的輻射半徑最多200公里，若超出這個范圍，就不是首都經(jīng)濟圈了，就是京津冀了。名稱問題也曾引起爭議。
記者：2014年4月9日，國家發(fā)改委通報京津冀區(qū)域規(guī)劃最新動向，規(guī)劃名稱再次改變。從十一五的“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”、十二五的“首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃”，調(diào)整為“首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃”。你認為這個名稱準確嗎？
肖金成：不管叫什么，關(guān)鍵要把規(guī)劃編制好，增強規(guī)劃的科學(xué)性，切實推動京津冀一體化發(fā)展。
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