提升司法公信力求解“信訪不信法”
長期以來，“黑頭文件（法律）不如紅頭文件、紅頭文件不如無頭文件（領導批條）”等順口溜在民間廣泛流傳，從一個側面反映了部分群眾信訪不信法的現狀。
2014年3月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（下稱《意見》），強調把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道。這是依法治國的必然，同時也對司法公信力提出新的考驗。
信訪不信法的現實困境
中部某省信訪局曾經作過一次專項調查，2012年1月至7月，這個省進京涉法涉訴上訪實際發(fā)生數為626人次，占進京信訪總量的28.2％；而在赴省信訪方面，僅登記的涉法涉訴來訪就有171批1109人次。
熟知情況的信訪干部表示，這些統計數字還只是“冰山一角”。“群眾信訪不信法的背后是信權不信法。”這個省信訪局負責人認為，涉法涉訴信訪量居高不下，其成因主要有以下幾個方面：
一是判后執(zhí)行難造成的法律打白條現象存在。有些案件雖然法院作了判決，但由于各種客觀原因執(zhí)行不了、執(zhí)行不到位，當事人無奈之下，轉而采取信訪形式表達訴求、尋求幫助。
二是行政干預情況的客觀存在。一些案件受地方利益、部門利益的影響，在處理上承受著來自各方面的干預和壓力，影響了案件的公正和效率，導致群眾上訪求助。
三是司法不公甚至司法腐敗因素的影響。從信訪部門接觸的一些涉法涉訴信訪個案來看，確實存在個別人員素質不高、執(zhí)法出現差錯，甚至以權謀私引發(fā)群眾上訪的現象。
四是纏訪鬧訪獲得“高額回報”的“激勵”作用。前些年，由于信訪問責制的強力推進，一些涉法涉訴信訪老戶反復糾纏、不斷進京上訪，迫使當地政府作出讓步，給予補償。這些人嘗到了“甜頭”，從而帶動他人走上通過上訪謀求法外解決之途。
江西師范大學政法學院法律系主任顏三忠解釋說：“信訪最主要功能是為民眾提供利益訴求的渠道，與此同時，上級政府通過民眾來信來訪的方式，收集來自基層的第一手材料了解民意，監(jiān)督下級政府；權利救濟是信訪的輔助功能，但在信訪工作實踐中，輔助功能反而變成信訪的首要目標了。”
江西省吉安市永豐縣人民法院研究室主任傅運華認為，群眾不到政法單位上訪，而到黨委、政府去上訪的原因在于民眾樸素的認知，即：黨委、政府管著政法部門，只要引起上級政府部門重視，民眾的信訪問題就能得以解決。
將涉法涉訴信訪納入法治軌道
面對困境，將涉法涉訴信訪納入法治軌道已迫在眉睫。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《意見》一發(fā)布，立即引發(fā)各界關注。其中，涉法涉訴信訪“訴訪分離”“依法終結”等提法更是引發(fā)關注。
“《意見》對涉法涉訴信訪改革作了全面部署。”江西省南昌市中級人民法院副院長黃淑彬認為，此次信訪改革范圍廣、力度大、措施實，是修復司法權威的有力之舉。
“《意見》出臺之前，涉法涉訴信訪工作機制不完善，各部門職責不明、解決問題層次不清，導致信訪人多頭信訪、各部門多頭交辦、重復交辦。”黃淑彬舉例說，一起信訪案件，當事人既到黨委、政府上訪，還到人大、政協、紀委反映，以上單位以交辦或轉辦的方式將案件轉到法院，這樣既造成信訪人奔波之苦，又不利于維護法律的尊嚴、權威、統一。
“《意見》亮點很多，我認為最重要的就是把涉法涉訴信訪和普通信訪分開，這有助于維護司法權威，保護當事人合法權益。”江西省社會科學院法學所副所長李云龍說。
江西省已出臺《關于訴訟與信訪分離工作辦法》，要求各級信訪部門將群眾反映的涉及刑事、民商事、行政、國家賠償、執(zhí)行等信訪事項從普通信訪中分離出來，按規(guī)定導入相應的政法機關依法進行處理。
李云龍認為，對訴訪分離標準的界定讓司法部門和政府部門的職能更加明確，黨委、政府的信訪部門以后要對涉法涉訴信訪的群眾進行疏導、解釋，引導他們到政法機關去按程序反映問題，尊重司法結論，這有利于維護司法權威。
“依法終結制度是《意見》的另一大亮點，對于在申訴時限內反復纏訪纏訴的，經過案件審查、評查等方式，并經中央或省級政法機關審核，認定其反映問題已經得到公正處理的，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動復查程序。”顏三忠認為，司法機關成為終極裁判，不僅有利于解決纏訪纏訴問題，還可以提高司法效率，節(jié)約司法資源。
讓“信訪的歸信訪，訴訟的歸訴訟”
“民眾對權威有一種樸素的認識，即誰說話算數就找誰。當民眾合法權益受到侵害，正常司法途徑難以維護他們利益時，民眾傾向于通過信訪方式求助于上級行政部門。”顏三忠發(fā)現，雖然通過信訪途徑解決問題的幾率極低，千分之五都不到，但民眾只要看到一線希望，都會不斷上訪。
專家表示，涉法涉訴信訪改革要成功，必須提升司法公信力，去除司法地方化、行政化。“當前司法環(huán)境并不盡如人意，民眾訴訟成本高；即使打贏官司，還面臨執(zhí)行難問題；司法機關人財物還掌握在地方政府手中，難免受到行政影響。”李云龍說，沒有司法公正的保障，群眾維護權益時訴訟和信訪這兩條渠道都可能被堵塞，在基層引發(fā)新的矛盾。
因此，《意見》專門提到要進一步提高執(zhí)法司法公信力，提出完善執(zhí)法司法責任制，嚴格落實辦案質量終身負責制，健全執(zhí)法過錯發(fā)現、調查、問責機制等制度建設，要求嚴格倒查執(zhí)法辦案中存在問題的原因和責任，嚴肅查處錯案背后的執(zhí)法不公、不廉等問題。
顏三忠認為，《意見》有助于提升司法權威，理順訴訟和信訪這兩種不同的社會矛盾解決途徑，讓“信訪的歸信訪，訴訟的歸訴訟”，讓司法機關真正發(fā)揮定紛止爭，救濟公民權利的作用。
顏三忠建議，應確保上下級司法機關的相互獨立，上下級法院做出決定的過程應該是分離的，改變過去下級向上級的請示、匯報制度；隨著司法機關權力的加大，還應建立一套司法責任追究制度，完善突出檢察官主體地位的辦案責任制，加強對司法權行使的監(jiān)督制約，深化司法公開，確保司法公正，讓司法工作取信于民。
黃淑彬表示，《意見》實施后，法院作為糾紛解決的最后一環(huán)，是社會矛盾的集中點，信訪壓力尤其突出，法院申請再審、申訴和終結工作任務將更加繁重，必須加強相應的工作力量以應對涉法涉訴信訪增多的趨勢，充分保障涉法涉訴信訪群眾的合法訴權。（記者 胡錦武 賴星）
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