環(huán)保法修訂草案審議;公益訴訟主體擴大到“在設區(qū)的市級以上政府民政部門登記的社會組織”。
昨日,十二屆全國人大常委會第八次會議,聽取了全國人大法律委員會副主任委員張鳴起作的關(guān)于環(huán)境保護法修訂草案審議結(jié)果的報告。針對環(huán)境保護領域的突出問題,修訂草案增加了關(guān)于劃定生態(tài)保護紅線的規(guī)定,完善了關(guān)于行政強制措施、區(qū)域限批制度的規(guī)定,擴大了提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍,對大氣污染特別是霧霾治理和應對作出了更有針對性的規(guī)定。
1 設環(huán)境日
每年6月5日擬定為環(huán)境日
【草案】
增加環(huán)境日的規(guī)定,將聯(lián)合國大會確定的世界環(huán)境日寫入本法,規(guī)定每年6月5日為環(huán)境日。增加規(guī)定,公民應當采用低碳、節(jié)儉的生活方式。
【解讀】
修訂草案對環(huán)境保護宣傳和增強公民環(huán)保意識已作了相應規(guī)定,為進一步提高公民環(huán)保意識,法律委員會經(jīng)研究,做出上述建議。
上海交通大學環(huán)境資源法研究所所長王曦表示,這是對基礎性事項做出具體的規(guī)定,雖然只是一個節(jié)日,但其目的主要是為了環(huán)保宣傳。
2 應急預警
環(huán)境受污染應及時公布預警信息
【草案】
關(guān)于大氣污染特別是霧霾的治理和應對,要在跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域聯(lián)合防治中實行統(tǒng)一標準。
國家促進清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用;國務院有關(guān)部門和地方各級人民政府應當采取措施,推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。
縣級以上人民政府建立環(huán)境污染公共預警機制,組織制定預警方案;環(huán)境受到污染,可能影響公眾健康和環(huán)境安全時,依法及時公布預警信息,啟動應急措施。
【解讀】
近年來,我國出現(xiàn)了影響區(qū)域廣、持續(xù)時間長的霧霾天氣。法律委員會經(jīng)研究,建議增加上述規(guī)定。
中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合表示,每個地方的空氣質(zhì)量改進有快有慢,但區(qū)域必須協(xié)調(diào),統(tǒng)一污染物排放標準。比如,京津冀地區(qū),北京的機動車和燃油執(zhí)行京V標準,而其他地區(qū)卻沒有,而機動車又是在地區(qū)之間流動的,這種排放標準應該先統(tǒng)一起來。
對于工廠等固定排放源,他表示,也應該根據(jù)協(xié)商一致的原則,對限制的產(chǎn)業(yè)或污染影響較大的產(chǎn)業(yè),實施統(tǒng)一排放標準,以避免重污染企業(yè)利用環(huán)境標準差異而在區(qū)域內(nèi)部轉(zhuǎn)移。
全國人大常委會法工委表示,要求人民政府組織制定預警方案,環(huán)境受到污染可能影響公眾健康和安全的時候,要依法及時地公布預警信息,啟動預警措施。比如,工廠在某種情況下要停產(chǎn),某種情況下中小學要停課,也提供了一定的上位法依據(jù)。
3 公益訴訟
提起公益訴訟的主體擴大
【草案】
提起公益訴訟的主體,擴大到在設區(qū)的市級以上政府民政部門登記的相關(guān)社會組織。
符合規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應當依法受理;提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取利益。
【解讀】
環(huán)保公益訴訟是本法修改中受到較多關(guān)注的問題。第二次審議時規(guī)定,提起公益訴訟的主體為中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會。第三次審議時,擴大到在國務院民政部門登記的相關(guān)社會組織。
有些委員、代表認為,草案關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的限制比較嚴格,能夠起訴的主體太窄,不利于調(diào)動公眾監(jiān)督環(huán)境的積極性。
在常委會審議和征求意見過程中,多數(shù)意見認為應當進一步擴大提起公益訴訟的主體范圍。法律委員會經(jīng)向民政部進一步了解環(huán)保領域的社會組織基本情況,并與環(huán)保部共同研究,建議做出上述規(guī)定。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文認為,這次公益訴訟條款有了相當大的進步,“是徹底地放開了”。
中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合表示,放開公益訴訟,讓更多的公眾參與到環(huán)境權(quán)益保障中來,對杜絕違法行為、保護環(huán)境是很好的事。“草案對政府、企業(yè)、公民的責任都做出了很好的界定。”
4 疾病防控
組織環(huán)境影響公眾健康研究
【草案】
國家鼓勵和組織環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究,采取措施預防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。
【解讀】
全國人大常委會分組審議時,呂忠梅等代表提出,環(huán)境污染對人體健康危害很大,當前已進入集中爆發(fā)期,立法應關(guān)注環(huán)境與健康問題,草案已將保障人體健康作為立法宗旨,國家也專門出臺了“環(huán)境與健康行動計劃”,建議進一步完善有關(guān)環(huán)境與健康保護的制度。法律委員會經(jīng)研究,建議增加上述規(guī)定。
5 環(huán)保執(zhí)法
未環(huán)評便開工擬被行政拘留
【草案】
環(huán)境保護主管部門委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu),有權(quán)對排放污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行現(xiàn)場檢查。
草案增加規(guī)定,對情節(jié)嚴重的環(huán)境違法行為適用行政拘留。草案列出了4類違法行為,包括目前常見的未進行環(huán)評便開工建設,未取得排污許可證便排放污染物。此外,偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)或者惡意違法排污,都可能被行政拘留。
【解讀】
有些委員和環(huán)保部提出,目前在環(huán)保執(zhí)法一線的主要是地方環(huán)保部門下設的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu),這些機構(gòu)是事業(yè)單位,法律上沒有明確其執(zhí)法權(quán)限,導致實踐中執(zhí)法不力,建議明確環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的法律地位。
草案首次明確了環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的法律地位。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文表示,以前的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)都是事業(yè)編制,編制較少,而現(xiàn)在法律給予其明確地位,說明其將具有相對獨立的執(zhí)法權(quán),不過,目前環(huán)保監(jiān)察人員還是沒有拘留權(quán),但可以通過移交公安實行行政拘留。
上海交通大學環(huán)境資源法研究所所長王曦表示,此前出現(xiàn)未批先建等違法行為時,環(huán)保部門頂多只能實施罰款,而現(xiàn)在允許行政拘留,意味著懲罰力度加大。
中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合認為,目前環(huán)保執(zhí)法隊伍有了法律依據(jù),是很大的進步,“很多人,不把錢當成一回事,但可能很害怕限制自由”。不過,他也表示,一些特別惡意的違法行為,除行政拘留外,還應跟刑法銜接,進行刑事拘留。
6 生態(tài)保護
環(huán)境敏感區(qū)設生態(tài)保護紅線
【草案】
未完成國家規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量目標的地區(qū),應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件。
關(guān)于生態(tài)保護紅線,增加規(guī)定“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線”。同時規(guī)定,“省級以上人民政府應當組織有關(guān)部門或委托專業(yè)機構(gòu),對環(huán)境狀況進行調(diào)查、評價,建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預警機制”。
【解讀】
上海交通大學環(huán)境資源法研究所所長王曦認為,這是很重要的條款,明確約束政府行為。
雖然環(huán)保部目前已經(jīng)開始了區(qū)域限批,但王曦表示,這只是行政手段,剛性不強。“行政機關(guān)可做可不做,可限批也可不限批。”也就是說,對于目前很多地方隨意上馬建設項目的情況,環(huán)保部有自由裁量權(quán)。
而在法律明文規(guī)定之后,他表示,這意味著其成了法律責任,“環(huán)保部必須要限批了,如果對環(huán)境違法行為視而不見,那就意味著失職,意味著違反了新的環(huán)保法”。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文說,草案不僅對生態(tài)紅線,也對區(qū)域生態(tài)補償做出了規(guī)定,這意味著以后涉及地方規(guī)劃將依法進行。而接下來,在原則性的規(guī)定之后,可以做出更具體的規(guī)定,如什么樣的情況可以開發(fā),可以開發(fā)到什么程度等。
“環(huán)境公益訴訟主體”變化
環(huán)保法,1979年試行,1989年正式誕生。此后的20多年里,環(huán)保工作和經(jīng)濟發(fā)展極其不平衡,要不要修法,成為長期爭論話題。2011年,環(huán)保法正式列入修法計劃。2012年8月開始進行審議修訂。
2012年8月 一審
“公益訴訟”被刪
全國人大常委會首次審議環(huán)保法修正案(草案)。涉及公眾參與的內(nèi)容,如“公益訴訟”等被刪。草案最終征集到1萬多條意見,反對和批評聲占了絕大多數(shù)。之后,環(huán)保部公開了意見函,提出四大主要意見和34條具體建議。
2013年6月 二審
主體為環(huán)保聯(lián)合會
草案規(guī)定,“公益訴訟主體為中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會”。
盡管草根環(huán)保組織被拒之門外,被斥“倒退”。但它不乏亮點:政府負責、公眾參與等,都是新增內(nèi)容。
2013年10月 三審
全國性社會組織
草案將環(huán)境公益訴訟主體限定為:依法在國務院民政部門登記,專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上,且信譽良好的全國性社會組織。按此規(guī)定,有十多家社會組織可能符合要求,但只有中華環(huán)保聯(lián)合會曾做過環(huán)境公益訴訟業(yè)務。
2014年4月 四審
訴訟主體范圍擴大
草案將提起公益訴訟的主體擴大到“設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會組織”。
同時規(guī)定,“符合規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應當依法受理;提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取利益”。
(原標題:霧霾跨區(qū)域治理實行統(tǒng)一標準)
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