地方接力大部門制改革
與國務院的改革方案相比,地方改革將“職能轉變”放在了更加突出的位置
在“國務院機構改革和職能轉變方案”出臺5個月后,8月底召開的中央政治局會議,審議通過了《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》。會議要求,要把職能轉變作為改革的核心、把深化行政審批制度改革作為重要抓手和突破口,繼續簡政放權,增強經濟發展內生動力。要把群眾需求作為改革的重點,著力解決好事關民生的突出矛盾和問題。要深化政府機構改革,堅持精簡統一效能原則,推進機構和職責整合,規范機構設置,加強機構編制的剛性約束力,堅決查處機構編制違規違紀行為。要充分發揮地方政府積極性,鼓勵地方因地制宜、從實際出發進行改革探索,大膽創新。
大部門制改革的接力棒,再次交到了各級地方政府的手中。新一屆政府在8個月內,取消和下放的行政審批事項已達221項。簡政放權的承接工作,已擺在了地方政府面前。
接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位權威專家表示,中央政府簡政放權、激活市場與社會活力的諸多努力,只有通過地方政府的職能轉變和機構改革方能落地。與國務院的改革方案相比,地方改革將“職能轉變”放在了更加突出的位置。從“職能轉變”和“機構改革”這兩個詞在文件名稱中的前后順序調整中,便可看出這種變化。
簡政放權與加強監管并行
如何承接中央政府取消和下放到地方的審批權限,對地方政府的管理水平是一次考驗。
“其間,既要防止地方中間‘截流’,又要防止對接管的事務過度管制,還要防止出現管理‘真空’。也就是說,轉給市場和社會的,任何一級政府不得截留,可下放給縣市政府的,應徹底下放,同時做好事中事后監管”。中國行政管理學會執行副會長高小平如是分析。
高小平認為,國務院有關部門下放的審批權力既要在下一級政府確定承接措施,又要在本系統內制定上下銜接的辦法。各地政府對國務院的簡政放權舉措,要從審批部門、審批對象、審批依據、審批內容等方面,全面對照核對,并根據不同情況對審批項目作出處理,制定細化的承接方案,確保平穩轉移。
“對于保留的行政審批事項,也要明確管理層級,簡化審批程序,最大限度減少預審和前置審批環節,創新審批方式,明確辦理時限,公開辦理流程,接受社會的監督。”國家行政學院公共管理教研部宋世明教授認為,應借鑒以往的經驗教訓,地方層面今后不應再新設行政審批事項,確需設立的,必須嚴格遵守行政許可法的有關規定,切實防止行政審批事項邊減邊增、明減暗增。
行政審批,是一種帶有明顯事前監管特征的“門檻式”監管。而在簡政放權的大背景下,減少和取消行政審批事項的趨勢仍將持續。審批門檻降低了,正常的市場秩序、規范運營和人民群眾的合法權益也要有效保障,這就要求地方政府改進工作方式,加強事中事后監管,避免管理缺位,防止“一放就亂”。
“當市場主體有了更大的空間,相應的,政府也要有更大的責任。過去坐在辦公室從源頭上管,現在要實地監管。怎樣在人力資源有限的情況下,管住管好,對政府工作人員的管理能力、管理作風、管理理念要求更高。”國家行政學院王滿傳教授說。
事中事后監管的能力不可能“從天而降”,而是需要扎扎實實的制度調整和能力建設。“從市場監管角度講,原則上應實行屬地管理,把執法重心下移,由市縣政府負責,以解決‘看得見的管不著,管得著的看不見’問題,但這也面臨很大挑戰。”宋世明說,一是要有效避免“地方保護”的風險,二是目前基層執法力量薄弱、人員素質良莠不齊。“這是地方改革實踐中需要下功夫解決的兩大難點”。
簡政放權的基層實踐,也要求地方政府規范行政權力的運行,提高政府公信力和執行力。專家認為,當前應梳理各級政府部門的行政職權,公布權責清單,規范行政裁量權,明確責任主體和權力運行流程。同時,推進行政權力行使的依據、過程、結果向社會公開,讓人民監督權力。
機構調整與職責整合并行
大部門制的核心,是將同一件事交由一個部門負責,最大限度地解決部門職責的交叉和分散。其目的是“職能轉變”,機構調整只是表象。因此,此次地方改革應將機構調整和職責整合并行。
“不能把關注點放在機構和人的調整上,關鍵是政府的理念和角色要發生變化。地方政府應把職能和權力的清單重新理一遍,而不是首先考慮調整哪個機構。”王滿傳提出。
“除了與國務院機構改革相銜接的衛生人口計生部門、新聞廣電部門、食品藥品監管等部門的整合,各級政府還應從實際工作出發,大膽創新,在更大范圍、更多領域綜合設置機構。特別是應根據地方基層的實際和任務要求,在市場監管、農業農村管理、城市規劃建設和市政管理等領域,加大機構和職責整合力度。”宋世明說。
在一些地方,綜合設置機構的探索一直在持續,比如海南省和廣東順德的“政務服務中心”類改革。“政務服務平臺,不能止步于幾個部門窗口的‘物理’整合,而是要發生‘化學變化’,實現為市場主體和人民群眾服務的改革目的”。宋世明表示。
改革越深入,統籌推進各項改革的要求就越強烈。政府機構改革更不是孤立推動的,特別是要與正在推進的事業單位分類改革相協調。對承擔行政職能的事業單位,逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構,涉及機構編制調整的,不得突破政府機構限額和行政編制總額,抓緊制定人事、收入分配、社會保障、財政等事業單位改革配套政策,并做好教育、科技、文化、衛生等行業體制改革的銜接。
與此同時,基層政府特別是市縣政府的管理體制和政府功能也需要新的改革調整。“比如理順條塊關系,就是其中的重要內容”,宋世明特別提出。
2011年10月的國發48號文,已明確將工商、質監省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制。業務接受上級工商、質監部門的指導和監督。領導干部實行雙重管理、以地方管理為主。其行政編制分別納入市、縣行政編制總額,所屬技術機構的人員編制、領導職數,由市、縣兩級機構編制部門管理。
“應堅持已經明確的改革方向,抓緊落實完成省級以下工商、質監部門的行政管理體制調整”。宋世明說,從垂直管理改為分級管理,必然會經歷較大的改革阻力,但此次地方政府職能轉變和機構改革將為這項改革注入新的促動力。
此外,專家提出,還應配合此次地方改革,深化鄉鎮行政體制改革,完善鄉鎮政府功能;深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革試點,探索適合小城鎮發展特點的行政管理體制,為推進城鎮化提供有力保障。
編制資源向基層一線傾斜
機構編制的“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”,是改革開放以來多次政府機構改革留下的最為深刻的教訓。專家提出,此輪地方改革要特別吸取以往歷次改革的教訓,嚴格控制機構編制。按照財政供養人員只減不增的要求,加強機構編制管理創新,嚴肅機構編制紀律,解決機構龐雜、人員臃腫、人浮于事等現象,嚴格控制政府規模,努力降低行政成本,把更多財力用于改善民生。
“從以往的教訓來看,行政編制卡得很嚴,不容易突破。相比之下,事業單位的編制略微寬松。必須把這兩個口子同時扎緊,才能保證中央核定的各級行政編制總額和各類專項編制員額不突破”。宋世明說,具體而言,地方事業編制總額應以2012年底統計數為基數,由省級政府總量控制,并在總量內有所減少。
對于基層政府而言,逐年擴展的公共服務事項,與愈加嚴格的機構編制約束之間存在著客觀的矛盾。一方面是市場主體和人民群眾對政府公共服務的要求越來越細,社會管理等方面的工作任務越來越多;另一方面則是對新增機構、新增人員編制方面的剛性約束。不少基層政府困惑于此。
“近年來,一些地方在編制管理創新方面總額不突破,向改革要編制,向管理要編制,向信息技術要編制的做法很有價值”。高小平說,轉變職能必然會出現有些事不需要人去管了,這些人就可以干其他需要加強的事。現代化、信息化的行政管理手段,又為實施高效管理和優質服務提供了技術上的支撐。“因此,機構限額和編制總額不突破是可以做得到的”。
專家指出,應鼓勵各地因地制宜地探索在總量內跨地區、跨部門、跨層級調劑使用編制。王滿傳說,地方政府的上下級之間也要進行編制調整,現在一些地方基層工作人員不足,而中高層工作人員相對偏多。應結合簡政放權和重心下移,推動編制資源向基層和一線傾斜,防止擠占、挪用鄉鎮基層和一線人員編制。
正處于轉型關鍵期的中國社會,為政府的管理體制改革增加了更高的難度系數。“大部門制和現代政府職能,是建立在比較成熟的市場經濟體制和比較健全的社會管理體系基礎上的,并且是一種在常態下施行的行政管理型態。而當前中國面對著比較嚴峻的經濟形勢,需要政府作出適當和有力的干預。經濟發展方式轉變還在進行之中,遠未完成,社會管理創新任重道遠,這一切對政府自身轉型提出了很大挑戰”。高小平說。
“我們現在是在改革中尋求出路,通過改革促進經濟的轉型和社會的發展,通過改革釋放市場活力和社會動力,通過打造行政管理的升級版,建設與中國經濟升級版相適應的服務型政府”。高小平表示,這一點彰顯了中國特色的“改革自信”。
(記者楊琳 實習生于萍 唐朵朵)
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