只有規范管理體制，完善法治環境，才能促進志愿服務事業更進一步。
“我們想發展，想做更多的事情。但今年卻沒通過年檢。”廈門市綠十字環保志愿者中心負責人馬天南一臉黯然。這個曾經紅紅火火、吸引了5000多名環保志愿者參與的民間志愿者組織，如今卻因資金瓶頸而無力為繼。
以“簡政放權”為核心取向的新一輪政府機構改革和職能轉變，主張將政府職能中“凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔”，志愿服務組織也迎來了前所未有的發展機遇。
《瞭望》新聞周刊記者近日在北京、天津、江蘇、福建、遼寧等地采訪發現，2008年至今，志愿者組織有了階段性發展，但受立法缺失、體制機制不順等多重因素的影響，一些民間志愿者組織仍面臨資金缺乏、權益保障難等發展困境。業內人士提示，只有規范管理體制，完善法治環境，才能促進志愿服務事業更進一步。
堅守中的困惑
今年78歲的廈門大學化學系教授王光國，3年前加入廈門市綠十字環保志愿者中心。“以志愿者的身份去解釋各類環保問題，老百姓很容易接受。”王光國說，“今年廈門市同安區發生了一起群眾和當地化工廠的沖突事件，僵持了好幾天。看到新聞后我們立即趕過去，讓雙方都坐下來談，向群眾解釋了化工廠污染的情況并督促化工廠解決群眾關心的幾大問題，事情很快得到了解決。”幾年來，王光國還帶領其他環保志愿者深入一線調研，形成了一份份環保調查報告。
經記者了解，這家致力于環保事業的民間志愿組織未通過年檢的原因，是一筆資金的來源與國家政策相違，馬天南說，“我們沒有公募資格，政府購買服務項目能參與的也很少，所以資金問題長期困擾著我們。”
北京星光志愿者救援隊，是一個從事應急救援服務的志愿者組織。“四川雅安地震當天我們就隨北京志愿者聯合會一道乘飛機飛到災區，幫助當地政府運輸物資。”隊長周京杰介紹，“我們專門從事山野設標，給驢友提供警示標牌，上面還有聯系卡，方便他們電話求助。平時，我們還會去大學、社區開展各類應急避險講座。”
這個設立于2010年的志愿者救援隊如今已有600多個成員，分為通訊組、車輛保障組、應急分隊等。在這些志愿者看來，志愿救援力量可以發揮很大作用。“不少遇險者會直接給民間救援隊打電話。從2008年至今我參加了幾乎所有的大型災害救援。”周京杰說。
但同時，從事志愿服務風險大、權益保障不足，也帶來了志愿者隊伍的不穩定。“我們的人員流動性很強，一個團隊每年能留下來幾十個老隊員就很難得了。”周京杰說，“為自我保護，平時大家也很注意保留證據。比如救援時用攝像機記錄，溺水打撈時可能對遺體造成破壞，也需要與家屬商量。”
志愿者組織在堅守中感到的困惑還有很多。2006年成立的天津義工聯盟如今的網絡論壇注冊人數超過8萬。聯盟以網絡論壇為根據地，每月發布助殘、助老、助學、助困、環保等各類公益活動計劃安排，同時與社會愛心團體聯動，組織公益演出，募集捐款，為受困家庭及個人解決實際生活困難。該聯盟活動組織負責人孫文斌告訴記者，他們的發展也遭遇了“天花板”。
作為一個民間志愿者組織，核心團隊的管理能力有限導致發展遲滯，資金匱乏導致規模無力擴大，缺乏主管部門支持導致資源無法共享整合，“現在最大的感覺就是累”，孫文斌坦言。
“婆婆多”的無奈
“協會的上級部門太多，‘婆婆’多得弄不清。”天津開發區社會服務志愿者協會秘書長陳繼紅說，“一開始我們是獨立運作，后來‘婆婆’越來越多，現在的業務主管和指導部門是天津開發區城管局，但同時還有天津濱海新區文明辦、民政局，天津市委文明辦的天津市志愿者聯合會，民政部的中華志愿者協會，我們到底歸誰管？”
陳繼紅告訴記者，“婆婆多”并沒有帶來更多的經費，反而帶來更多協調難題。“比如2006年協會自己建立了一個后臺數據庫系統，錄入速度非常快，而且有制證系統。后來在上級部門的要求下加入了中華志愿者協會，入網速度非常慢，每年還要交2000元會費。但其實就是為了統一制作‘中國社區志愿者’證件。”
孫文斌說：“民間組織平時與主管部門缺乏聯系和溝通，一個很重要的原因是不清楚主管部門到底有多少。”江蘇省南通市義工聯負責人胡暉玨說：“隨著組織越做越大，每個部門都讓我們去開會。志愿者向單位請假又很難，這讓大家很苦惱。”
中國人民大學公共管理學院行政管理學系教授魏娜說，目前我國志愿服務隊伍體系條塊分割局面比較突出。比如青年志愿者、社區志愿者、巾幗志愿者、治安志愿者、老齡志愿者等志愿服務隊伍都在社區開展工作，但各組織間缺乏服務信息與資源共享。
而且，各個管理體系都從本部門需要出發自行開展項目，缺乏協調與整合，各自為政，難成合力。各部門也都有自己的管理模式和激勵機制，促進志愿服務發展的規范統一的制度體系難以建立。現有的志愿服務管理體系大都屬于自上而下，難以有效吸納民間志愿服務組織。
“全國各地都應明確統一的機構來指導志愿者工作，避免因各地重視程度不同而導致基層執行效果差異。”廈門市委文明辦文明城市創建處處長羅強說。
“從實際工作看，各級政府發動群眾參加志愿服務，不是太多了而是太少了。各部門都怕麻煩，不愿意參與。”天津市委文明辦副主任劉春雷說，“只有理順體制機制，才能調動更多的黨政機關參與志愿服務。”
目前，我國志愿服務的管理部門包括共青團、民政部、精神文明辦以及城市綜合治理辦公室、婦聯等，這種分散的管理體系是在志愿服務發展過程中自發產生的。但隨著志愿服務事業的發展，管理體系的弊端也日益顯露。
“創設一個全國性的官方或半官方的志愿服務協調機構，是統籌協調志愿服務事業發展的重要制度保障，也是各國開展志愿服務的通行做法。”魏娜建議，應建立由中央某機構牽頭協調政府與社會團體制定志愿服務發展的法律政策，并由各地志愿者協會、民間志愿者組織具體實施的協調機制。
一些基層人士還建議把志愿服務事業納入國家社會發展規劃中，政府則從兩方面加大對志愿服務工作的經費投入力度。一是盡快理順政府購買服務工作機制，制定重點志愿服務項目目錄，加大對大型志愿服務活動和重點志愿服務項目的資金支持力度。二是通過建立志愿服務基金會等方式，為志愿服務提供有效的資金保障，同時建立基金財政投入逐年增長機制，逐年按比例加大基金投入，并建立基金規范使用與監督制度。
志愿服務亟待國家立法
志愿服務的快速發展，正在倒逼立法跟進。團中央青年志愿者工作部副部長、中國青年志愿者協會副秘書長皮鈞介紹，截至目前，全國已有超過一半的省(區、市)和十多個地級市就志愿服務制定了地方性法規。這些地方性立法對促進志愿者服務活動的規范、有序開展起到了重要作用。但志愿服務的國家立法雖醞釀已久，至今仍未出臺。
“福建省人大于2003年通過了《福建青年志愿服務條例》，當時立法范圍比較窄，只針對青年志愿者。”福建省委文明辦志愿服務工作處處長謝納新說，國家層面立法非常有必要的，從西方國家、港澳臺等地的經驗來看，通過國家法律推動志愿服務是最基本的經驗。如美國早在1973年就制定了《志愿服務法》，加拿大也于2001年頒布了《志愿工作法》；日本于1998年通過了《特定非營利活動促進法》等。
許多問題的解決都有賴于立法，例如各地對志愿服務概念、精神內涵的理解有所不同，需要國家層面通過立法加以明晰；各地志愿服務協調管理體制不一、多頭管理，需要通過國家層面立法確立管理體系；志愿服務的經費保障、權益保護、激勵措施乃至志愿者組織定位、志愿者注冊和管理方式等，也需要國家層面立法予以支持和規范。
“全國性的志愿服務立法環境已經成熟。”長期從事志愿服務研究的南京工業大學教授張勤說，“通過國家立法明確志愿服務的精神內涵，提出激勵措施，有助于社會各界在理念上達成共識，規范運作模式，提升志愿服務水平，進而推動志愿服務的制度化、常態化。”
江蘇無錫市志愿者組織——歡樂義工專職負責人邢軍說，從2006年成立時的100人發展到現在的6000人，快樂義工日益感受到國家立法的必要性。“以政府購買服務為例，由于缺乏法律規范，在財務管理上我們與政府之間很難對接。”邢軍說。
一些業內人士認為，受國情和發展階段限制，現階段立法以“促進性”立法為宜，且立法特別需要解決幾大問題。首先，要對志愿服務的概念作出清晰界定，明確志愿服務組織的定位，完善其注冊程序，從而利于在民眾中倡導志愿服務，促進志愿服務組織發展。
其次，要明確主管部門和協同部門的職責分工。再次，要從社會激勵、資金保障等方面出臺一系列措施，鼓勵公共部門運用志愿服務，鼓勵民眾積極參與志愿服務，鼓勵志愿服務組織創新志愿服務項目。同時，也要明確志愿者的權利和義務，明確志愿組織服務的范疇，對志愿服務中出現的問題明晰法律責任。
(孟昭麗孫洪磊朱國亮趙琬微王瑩)
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