“腐敗同盟”怕什么

　　“三個公章頂不上一個老鄉”、“一起扛過槍、同過窗的人關系最牢靠”，這不僅僅是傳說，而是現實中利益同盟關系的延伸。腐敗同盟軍不再是單一的血親關系，老鄉、同學、戰友、老同事等亦不斷“上榜”。盡管中國已經有了不少遏制腐敗同盟的制度性安排，然而，面對愈演愈烈的同盟腐敗態勢，這毋庸置疑地預示著破解之路“其修遠兮”。那么，“腐敗同盟”的克星是什么呢？

　　回避良藥需增效

　　新中國成立后，在很長時間內并未形成完備的回避制度，但卻不乏事實上的回避舉措。

　　1973年，中國的八大軍區司令員對調時有3條規定引人矚目：1，下命令就走；2，上任不準帶秘書等人；3，人走家搬。對此，毛澤東意味深長地說：“一個人在一個地方呆得太久了，搞得關系盤根錯節，對工作不利。”很顯然，這樣做的目的就是讓這些大軍區司令回避長期呆在一個地方形成的復雜關系。

　　“后來，隨著公務員制度的建立，中國建立了回避制度。”湖南大學廉政研究中心副主任田湘波教授說。

　　目前，中國的回避制度主要由以下法律制度組成：2006年和2011年分別頒布實施的《中華人民共和國公務員法》和《公務員回避規定(試行)》。回避的主要形式有：親屬回避；公務回避；地域回避。

　　在中國歷史上，回避制度由來已久，最早實行于東漢后期，隋朝易地為官成為定制。清朝規定，官員應回避而隱瞞者，降一級調用。

　　在交通、通訊落后的封建專制時代，盡管回避制度不能完全制止營私舞弊行為，但對于防止和克服親屬關系對國家政權管理的干預，抑制親黨和親派現象萌生，澄清吏治，消除地方勢力割據起到了重要作用。但不容忽視的是，隨著時代的變遷，回避這劑抑制腐敗同盟的良藥面臨新的挑戰，需要增加配方，增進藥效。

　　“交通越來越便利，難以界定地域回避的合理距離；戶口遷移便利性大大增加，官員親友可以輕而易舉隨官員遷移，謀求‘發展’，地域回避所能達到的實際效果在不斷遞減。”上海市委黨校教授陳保中指出，“在我國，人情關系可以隨時隨地生長，異地任職的干部，很快會適應新的政治生態，輕易瓦解地域回避制度的預設功能。”

　　陳保中認為，公務回避是回避制度的核心所在，但我國對于公務回避制度設計卻顯得粗糙。“如《公務員法》僅以‘利害關系’、‘其他可能影響公正執行公務’等諸如此類模糊術語作為法定公務回避的條件，遠未涵蓋其他更值得討論的情形，如朋友關系、偏見因素、接受吃請及其他單方面接觸行為等。”

　　而國家行政學院社會和文化教研部教授程萍指出：“在人情文化成為社會主流文化的背景下，公務員回避制度雖然明確地就親屬關系對公職的影響作了制度約束，但同學、師長、朋友等社會關系，仍然是一張難以撕破的人情網，這需要引起重視。”

　　這方面法院走在了前面。重慶第三中級法院要求法官、書記員遇到老同學、老師來打官司要主動回避。

　　在一些法制較完備的國家，比如日本、法國、德國等立法規定，同一學校畢業的同學不能在同一公務單位任職，包括國企、公立學校和公立醫院等。

　　國家公職人員在任職回避范圍上能否周延到同學、老鄉、戰友、老部下等，在現實層面是一個復雜的問題，也有人認為是一個偽命題。

　　縣是中國人情包圍最重的行政單元，在這里生活工作的人，“低頭不見抬頭見”。一名分管組織人事的縣委領導舉例道：“通過各類黨校的培訓學習，我們縣委班子里幾乎一半都是同學，同學回避沒有現實可行性。”而一名縣委組織部長則認為，如果老鄉、同學、戰友要回避，那么一個縣里的公務人員將會大量地從外地引入，這顯然沒有操作的可能性。

　　無論是組織部門，還是紀檢監察機關，相關人士在接受記者的采訪時，對這個話題感到敏感又陌生，有的甚至覺得這樣的回避是“可笑的”。他們大多認為“目前的法律法規對此沒有明確規定，也不好作出規定”。一名副廳級官員反問道：“難道不是同學、戰友，就不會結成腐敗同盟嗎？因為歷史原因，有些行業的專業人才就出自那么幾個學校，難道都回避不成？現實中，異地任職、‘空降任職’都是回避，但并不能防止腐敗。”

　　加厚防火墻

　　回避制度的核心是“防止利益沖突”。加拿大政府首先把“利益沖突”用作反腐敗法律術語，指政府官員公職上代表的公共利益與其自身具有的私人利益之間的沖突。

　　廣州大學廉政研究中心主任盧漢橋教授認為：“利益沖突雖然不能直接表現為腐敗，但確是滋生腐敗的土壤，是私欲、權力、機會等各種可能滋生腐敗的要素發生綜合作用的‘觸媒’。”

　　利益沖突成為“腐敗潛在之源”已經成為共識。中央紀委研究室的楚文凱指出，“從辦案實踐發現，腐敗案件中大多有領導干部為配偶、子女、情婦經商提供便利的情況存在。由此可知，領導干部不能自覺遵守防止利益沖突規定和組織不能及時掌握利益沖突情況，是導致惡性案件發生的重要原因之一。”

　　國外防止利益沖突制度一般包括財產申報、回避、禮品登記、限制兼職、限制經商、離職后從業限制等，在潛在的腐敗同盟間加上了一道道防火墻。

　　我國出臺的防止利益沖突這類法規政策有數十項之多，基本上做到了全覆蓋，比如禁止領導干部親屬在領導的職權職務范圍內經商，就是一項很好的制度。但在現實中，很多禁而無止，沒有嚴厲的懲罰性條款，可操作性不強，威懾力和懲處力度不夠。

　　“從目前情況來看，防止利益沖突制度還存在一些問題，主要是在制度要素上有缺失或不完整。比如，應該根據利益沖突行為的類型，對申報時間做出規定。有的事項可以定期申報，但大部分事項必須在行為發生之前申報。”北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明教授指出，“申報的公開如何突破是一個難點和關鍵點。”而長期以來，官員的財產申報只面向同級和上級的紀檢機關，沒有面向廣大群眾，只能是一種內部監督。全國人大代表韓德云呼吁加快官員財產申報辦法的出臺，讓財產的變化在陽光下運行，“有公開才有監督”。而現實中，一些地方在財產申報的公開上有了突破，級別在逐步提高、范圍在逐步擴大。比如重慶市高級人民法院和中級人民法院三大庭的正副職，其財產需一年一次申報，并在市人大官方網站和官方指定的報紙上公示，如查實申報不實者，將就地免職。

　　從反腐的角度而言，出臺一部《防止利益沖突法》，成為眾多反腐敗研究專家的共同心愿。

　　治未病，先治權

　　“冰凍三日，非一日之寒”。腐敗同盟的出現，必然有一個形成過程。而在此之前，如果相關監督管理部門能及時警覺，可以治未病于前。

　　據一些地方的組織部門介紹，他們在日常監管中，如果發現有的部門一把手總是把項目、資金、人事等重大事項交給一個下屬去操作，就會及時分析這兩人是否存有特殊的利益關系，經過測評后上報當地黨委一把手，再履行一系列的程序后，將這兩人調開，從而使結盟腐敗的潛在可能性被消解。還有的組織部門如果發現某官員“膽子大，法紀意識淡薄，社會交往復雜”，也會及時建議主要領導將其更換到相對“清閑”的單位，防止其陷入腐敗泥潭。而一些紀檢檢察機關對干部的監督則從“秋后算賬”轉為“提前介入”，比如對于一些重大的工程項目，將監督關口前移到實施環節，讓有腐敗心理的官員無法下手獲取非法利益，或者及時發現并懲處公權私用者。

　　但這些對付腐敗同盟的辦法，操作者卻認為“難度不小”。一名縣委副書記說：“一個縣一般有500多名科級干部，而組織部門負責干部考核的就那么幾個人，要掌握那么多部門干部的情況，實屬不易，能及時發現問題有一些偶然的成分。”而紀委的人手少、事務繁忙，無法對所有正在運行的權力進行“貼身”監督。

　　而且，這樣破解潛在的腐敗同盟，還需有一個前提：黨委一把手的支持。

　　“在現有制度框架下，這需要主要領導人有足夠的智慧和民主意識，有‘立黨為公，執政為民’的胸懷。”一名組織部長說。然而，靠一把手的素質、能力和“絕對”權力來破解腐敗同盟，可靠嗎？盡管在選拔用人時，設計了民主測評、考核考察、醞釀、票決等一系列堪稱“嚴密”的程序，但最終卻需要一把手拍板，因為各級黨委一把手擁有事實上無法對其進行有效監督的“絕對”權力。而腐敗同盟的甲方又多是一把手，同樣擁有“絕對”權力。

　　不規范、不受制約的權力是腐敗同盟產生的根本。如果能讓權力在正常軌道上運行，腐敗同盟就無法形成。那么，怎樣才能讓公權力的運行不偏離方向呢？

　　受訪者認為，那種帶人治色彩的做法無法從根本上杜絕權力腐敗，而只有把權力關進制度的籠子，才是治本之策。

　　有專家指出，只有當干部的選拔、任用、升遷、罷免真正由老百姓說了算，而不是由少數人說了算的時候，公權力才能得到真正有效的監督。

　　中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉教授提出：在全國各級黨代會和人代會的組織框架內探索推行信任投票制度，以信任投票機制為突破口，推進“對下負責”的體制機制的形成。如對黨代會和人代會選舉產生的各級官員實行信任投票，如果連續兩年對一名官員投“信任度低”票的代表達到三分之二，該官員必須辭職。

　　一名曾經多年從事過紀檢和組織工作的官員說，“腐敗同盟隱蔽得再深，也無法躲避群眾的目光。”