津貼補貼亂象調查：職能部門成津貼腐敗重災區
新聞背景
由監察部、人力資源和社會保障部、財政部、審計署共同頒布的《違規發放津貼補貼行為處分規定》，8月1日起施行。
規定解釋說，本規定所稱津貼補貼包括國家統一規定的津貼補貼和工作性津貼、生活性補貼、離退休人員補貼、改革性補貼以及獎金、實物、有價證券等。
規定明確，有“超標準繳存住房公積金”、“以有價證券、支付憑證、商業預付卡、實物等形式發放津貼補貼”等12種行為之一的，將給予警告處分；情節較重的，給予記過或者記大過處分；情節嚴重的，給予降級或者撤職處分。
職能部門、富裕地區、創收事業單位是重災區
“津貼補貼亂象”直擊
近年來，中央加強了“小金庫”清理以及違規發放津貼補貼查處工作，但違反規定敢于觸碰“紅線”者仍屢見不鮮。
2013年6月，審計署審計長劉家義向全國人大常委會作2012年度審計報告時說，對53戶中央骨干企業的審計調查發現，一些企業違規發放補貼、購買商業保險等達到5.57億元。
記者在調研中發現，職能部門、富裕地區、創收事業單位是“津貼補貼亂象”的重災區。
職能部門易濫發
記者在調研中了解到，職能部門分配公共資源的權力較大，獲取更多津貼補貼的可能性就比較大，而提供公益服務為主的部門濫發津貼補貼的幾率則小得多。
當前，我國公務員工資由職務工資、級別工資、津貼(包括地區附加津貼、艱苦邊遠地區津貼、特殊崗位津貼等)和獎金等構成。其中，前兩項實行全國統一標準，由中央和地方財政支付，已于2006年開始執行；后兩方面則主要由地方財政支付，目前尚未規范執行到位。
在實際操作中，津貼補貼資金來源除地方財政資金外，還有一些部門的自有資金，如行政事業性收費等。因此，津貼補貼亂象往往出現在擁有審批權、征收權、罰沒權的部門。
對于這種現象，不但群眾意見很大，公務員群體內部的意見也很大——明明在同一個地區，不同部門收入差距很大，甚至相同部門不同單位、不同崗位收入差距也很大。
“舉個最簡單的例子，很多機關都有食堂，價格相仿，但品質卻相差很大。”中央黨校一位不愿透露姓名的教授說，“對此坐視不理，等于變相鼓勵‘尋租’。這種現象不解決，某些‘政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益個人化’的傾向就會愈演愈烈。”
富裕地區易多發
首都經濟貿易大學教授楊河清對記者說，2006年，我國開始對中央機關、各省市津貼補貼發放進行清理規范，濫發津貼補貼現象曾經一度好轉。
“近年來，公務員工資一直沒有進行調整，發達地區財力相對雄厚，自行增加了一些津貼補貼項目。”這位專家說，“這導致地區間收入不合理差距有所拉大。”
有調查顯示，某機關單位僅通訊費就設置了“住宅公務電話包干費”、“無線通訊工具補貼”、“通訊補貼”、“特殊通訊費”4個補貼項目。
“通訊費、電話費、生活補貼、崗位津貼等名稱各異、花樣繁多的津貼補貼這一兩年在一些富裕地區層出不窮。”楊河清說，“這客觀上拉大了與艱苦地區、邊遠地區、基層公務員的收入差距，很不公平。”
還有一種現象值得回味，由于省財政、市財政、區縣財政情況不同，在一些發達省份，某些在區縣工作的公務員能夠享受從國家到區縣的多級津貼補貼，收入反而比在市級工作的公務員高，而市級公務員又比在省級單位工作的公務員收入高。
創收事業單位更易發
記者在調研中發現，與機關相比，一些能夠創收的事業單位在津貼補貼發放上有過之而無不及。其中，群眾意見最大的是那些壟斷部分資源、行使某些職權而又被劃為事業單位的機構。
深圳市租賃中心這一處級事業單位的“史上最牛工資”曾引起廣泛關注，審計結果則證實這家單位人均工資30余萬元、最高工資74萬元并非“浮云”。
“有的事業單位是借公共資源肥了自己的口袋，更為重要的是我國法律法規對于事業單位的創收哪些該上繳、哪些可自行發放沒有明確的規定。”楊河清說。
中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南說，針對津貼補貼亂象，我國要盡快調整機關事業單位工資結構，規范各地自行發放的津貼補貼，加快健全地區附加津貼制度，平衡地區之間公務員的收入水平，建立職務與職級并行的制度。
專家建議結合工資收入分配制度整體改革推進
實現公務員“陽光工資”
對于8月1日起施行《違規發放津貼補貼行為處分規定》，專家普遍認為，規定的出臺把黨內規定轉化為政府規章，進一步增強了約束力，對違規發放津貼補貼行為敲響了警鐘，建議加大執行力度，切實給違規者戴上“緊箍”。
違規發放津貼補貼未得到較好治理
“國家從設置公務員制度以來，就在強調禁止違規發放津貼補貼，國務院有關部門也有類似規定，但都沒有得到很好執行，違規發放津貼補貼行為并未得到較好治理。”國家行政學院教授竹立家說。
2009年中央紀委發布《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》，2012年3月印發《違規發放津貼補貼行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》，以及2013年2月下發的《國務院批轉發展改革委等部門關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》，都對違規發放津貼補貼等行為作出禁止性和處分性規定。
“問題沒有得到較好治理，原因就在于違規成本太低，一些機關單位財務制度不公開不透明，缺乏有效監督。”竹立家在調查研究后發現，去年有近6億元的財政資金在體制外循環，一些機關單位的“一把手”把這些資金放在“小金庫”里使用，怎么使用領導說了算，非預算運行管理。
中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯認為，這些“隱性福利”要么拿公共財政資金發福利，增加納稅人負擔；要么拿預算外資金發放，以權謀私，已經成為“腐敗福利”或者“隱性腐敗”。
規定出臺有利于治理違規發放
四部門聯合發布的規定，明確了津貼補貼的范圍。
“這是一個很廣泛的定義，適用對象上具有高度的周全性、概括性，有利于整治以各種各樣名目發放的津貼補貼或福利好處。”中國政法大學法學博士龍鳳釗對記者說。
規定列舉的責任范圍，不僅將行政機關公務員納入，也把法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中參照公務員管理的工作人員納入進來。
“現實中，很多有‘創收效益’的事業單位，違規發放情況與行政機關相比有過之而無不及。本規定將此納入，有利于治理事業單位中的這一問題。”龍鳳釗說。
竹立家認為，規定的出發點很好，但從處分力度來講，還是偏輕。“很多紀律處分以及行政處分對一些違規者來講，起不了多大作用。尤其像‘以發放津貼補貼的形式，變相將國有資產集體私分給個人’的行為，觸犯法律的必須移交司法機關處理，不能僅僅停留在行政處分層面一罰了之。”竹立家說。
專家擔心實施有難度建議加大執行力
“規定涉及的面很廣，有很強的概括性，立意也是很好的，但實施起來會有一定的難度。”中國社會科學院法學所憲法、行政法研究室主任周漢華坦言。
他認為，從體制機制上講，公務員工資收入構成薪酬體系當中工資占較小部分，很大部分是各種津貼補貼，這就對一些津貼補貼的發放是否違規難以確定。這種薪酬體系歷時較長，現象比較普遍，很多情況下被認為是約定俗成的東西。
“由于公務員工資制度不合理，存在總體收入偏低，部門、地區、職位實際收入差別較大的情況，所以，通過一些雖然違規但卻有合理性、必要性的津貼補貼來彌補，實際上獲得了人們的一定理解和支持。因此規定需要結合工資收入分配制度的整體改革，在目前情況下，也只能以部門規章的形式做試驗性推進。”周漢華說。
周漢華指出，規范政府部門的政策法規很多，關鍵要看執行。治理違規發放津貼補貼，需要實現公務員陽光工資，改變收入構成，讓津貼補貼項目越來越少，簡化收入構成項目。另外，規定的出臺還需要配套系統的細則，防止出現漏洞。
“最根本的還是要收緊公家的‘錢袋子’，進行公共財政預算改革。”竹立家強調。
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