上海“漂流豬”事件鬧得沸沸揚揚，結果以由嘉興的8位養殖戶成為最終買單者，確實讓人有點意外。原因是由上海提供的豬尸上的17個耳標(動物電子標簽)，除信息缺失外，8個耳標均屬于嘉興養殖戶，各養殖戶因此被分別處以3000元以下的罰款。但是，嘉興市相關管理部門始終堅持：不排除嘉興河道中的死豬漂入上海，嘉興以外地區的死豬也有流入。事件似乎結束，但事件中的故事耐人尋味。
基層防疫力量薄弱
隨著養殖業的不斷壯大發展，養殖業引發的環保問題也逐漸凸顯。科學養殖要求養殖密度要合理，養殖密度太高不利于畜禽健康成長。有報道指出，黃浦江死豬或許正因為“養殖密度高”導致死亡，并且處理不當，隨意拋棄，對環境的污染都不可小覷，從養殖戶到相關監管部門，是否對養殖也可能產生污染作了充分預案？從源頭的飼料，到養殖過程中的安全控制，到養殖業產生的垃圾廢物處理，是否都本著維護公共利益的宗旨進行？
一些地方制定了對死豬處理的補貼政策，如每頭20公斤的死豬可獲補貼80元，但事實上，這項補貼政策很少得到落實。根據嘉興市公布的數據，2012年全市共無害化處理死豬32.56萬頭。作為傳統的生豬養殖密集區，目前嘉興全市的養豬戶已經超過了10萬戶，全年的生豬飼養量是734萬頭，按照當地畜牧部門的說法，生豬的正常死亡率約為3%，現有的近600個處理池已經遠遠無法滿足對死豬的處理需求。
嘉興南湖區計劃興建一個病死動物濕化法無害化處理中心，對全區的病死豬進行統一處理，這被視為上策。該項目總投資預計為1635萬元，計劃2014年建成。然而，這樣一個無害化處理中心，面臨選址困難等諸多障礙，目前還只是停留在設計階段。據報道，由于獸醫師緊缺，當地活豬出欄前的快速檢測只能是在各村聘用“協管員”承擔。平時，大多數農戶一般都是自己給豬看病。一旦發現豬有染病征兆，養殖戶就會立即給豬加量喂藥。另外，豬飼料中加抗生素添加劑也不稀罕。基層公共衛生防疫力量可見一斑，防疫力量需要大力加強。
應急預案缺失
嘉興新豐鎮養豬第一大村竹林村負責治污的工作人員王賢軍稱，全村有1400多戶，家家都養豬，生豬養殖占全村居民收入的85%。全村已建豬舍面積43萬平方米。自2012年冬天以來，死豬現象特別嚴重，記錄顯示，1月份10078頭，2月份8325頭，平均每天300多頭。他表示，有的乳豬得病，一死就是十幾頭。收集的死豬消毒掩埋，但因為村里的土地有限，沒有這么多地方掩埋。
有趣的是，《焦點訪談》揭露“死豬漂流”的原因是死豬販子被抓。如有一販子買賣死豬幾年“賺”了800多萬，死豬的去向是當“鮮肉”賣，或做成“食品”賣。當地村民把死豬賣給販子，一頭可得50元。但2012年終于采取行動，判處一批販子后今年就沒人“收購”了。
值得注意的情況是，“沒有疫情”與“沒有亂棄”是兩碼事，“沒有疫情”與這些死豬有沒有污染風險更是兩碼事。突發公共衛生事件發生后，衛生行政主管部門應當組織專家對突發事件進行綜合評估，初步判斷突發事件的類型，提出是否啟動突發事件應急預案的建議。問題是，漂流豬事件還沒有制定應急預案，啟動預案也就無從談起。
政府間有效協作不足
突發公共衛生事件應急條例》規定，地方各級人民政府及有關部門和單位要按照屬地管理的原則，切實做好本行政區域內突發公共衛生事件應急處理工作。我們有許多問題需要追問：死豬事件的背后有無行政不作為，監管不給力等隱性因素？嘉興媒體也曾報道當地養殖密度大、環境透支嚴重、少數養殖戶隨意丟棄死豬現象，為何直到黃浦江上突然漂來大量豬，才引起多方關注？生產、養殖方式的改進，環保意識、動物防疫問題的強化培訓、無害化處理的獎補措施等，有多少可以多部門積極合作的工作被長期忽視了？《國家突發公共衛生事件應急預案》對應急反應措施中各級人民政府職責的規定，要組織協調有關部門參與突發公共衛生事件的處理。但一個關鍵的問題是，本行政區域卻成了應急處置的一個束縛，在漂流豬事件超越一個行政區域規定的時候，政府間的共同行動卻明顯缺失。
面對該突發事件，各方輕描淡寫式的回應讓人很無語。上海有關部門開始只是稱這是從浙江漂流下來的死豬，言下之意，與上海無關；然后又聲稱“上游無疫情”，現在又自相矛盾地說“疫病非人畜共患”；當地水務部門表示水質達標，“數據正常”。面對河面上到處飄浮著死豬，河道兩岸垃圾肆虐的場景，這樣的結論顯然難以服眾；本來應該承擔主要調查職責和善后處理的環保部門卻向公眾哭述困難，聲稱由于死豬數量太大，本地已難以處理。浙江農業廳的“凍死說”和“習慣說”，更是難逃推卸責任的嫌疑。農業部“無大規模動物疫情”和“已做無害化處理”的說辭，也涉嫌瞞報事實真相。
平心而論，同一流域的公共治理，不同地區不同部門之間，應資源整合信息共享，一旦出現緊急情況，可以精誠合作快速反應。“漂流豬”并非偶然事件，當政府、養殖戶、非法商販糾結于經濟、觀念、市場、法制等多種因素時，我們驚奇地發現，如何安全地處理死豬卻成為其中一個最輕的砝碼，這不能不成為應對突發公共衛生事件值得研讀的一個案例。
【對策】
打好公共衛生應急“組合拳”
漂流豬等一系列公共衛生事件不時出現，讓我們意識到，仍然需要持續加強公共衛生領域的突發事件應急處置能力建設，在應急管理決策、組織機構的組建和指揮、協調、控制等方面大力提升應急管理水平。
首先，進行事件處置的評估。
進行事件處置的評估是《應急預案》中事件善后處理的應有規定，評估內容主要包括事件概況、現場調查處理概況、病人救治情況、所采取措施的效果評價、應急處理過程中存在的問題和取得的經驗及改進建議。各政府部門依據統一的部署具體負責各自領域和職責范圍內的風險評估工作，其風險評估項目由其本身所承擔的行政職能所決定。要依托現有的應急管理組織架構來開展風險管理工作，較好地實現風險管理工作與應急管理工作的有效連接。這些評估報告的意見，要體現為本級政府和上一級政府衛生行政部門的制度性改進。
事件發生之后，我們開始看到中央政府部門的行動改進。農業部已經發出通知，要求各地畜牧獸醫部門切實加強動物防疫工作，防止發生區域性重大動物疫情；嚴格監督做好檢疫不合格動物、動物產品的無害化處理工作，嚴防病死動物進入市場。
其次，修補政府監管職能的缺失。
此次漂流豬事件牽涉水務、環保、食品安全等部門，而且是橫跨江浙滬的跨地域事件，這也就決定了問題不能是單個部門、單個地域單打獨斗，需要多部門、多地域建立生態環保的應急聯動機制。從預警到控制，從信息公開到聯動協調，都需要相關部門的統一協調行動。
小政府大社會一直是政府改革的方向。政府職能改革無論怎么改，公共衛生事件的政府監管尤其是跨政府間的監管，是一個值得關注并需要妥善解決的問題。在預案管理與更新的過程中，必須要根據突發公共衛生事件的形勢變化和應急管理實施中發現的問題，及時進行更新、修訂和補充。
再次，切實建立自媒體時代的公共溝通機制。
在自媒體時代，公眾不是旁觀者，公共參與的自覺性和責任感更加突出，公共部門無視民意“閉門造車”顯然已經行不通了。在突發事件處置過程中公開信息，自覺主動回應公眾，才能在政府和公民的良性互動中獲得公眾的最大支持。要完善信息發布機制。這需要更新媒體管理觀念，使其真正成為突發事件應對中的一個主動過程和基本環節。要對現行的應急新聞發布預案進行修訂，使之盡可能地簡化和細化，提高可操作性。應當結合關鍵工作流程的開發和優化，用制度化的授權替代其中一些臨時性的協調、決策和審批行為。
最后，不斷完善公共健康風險管理制度。
應對社會公共危機的能力已成為衡量政府管理水平的一項重要指標。如何建立一套比較完善的公共健康風險管理機制，形成有效的政府制度安排，及時有效地處理危機，已成為政府公共衛生應急管理能力建設的重要課題。“漂流豬”事件的突發登場，以至于政府突然發現，如何規范“低、小、散、亂”的養豬模式，形成協調機制管好“豬的一生”，竟然成為一個問題。
因此，有必要從突發公共衛生事件應急管理的角度制定相應制度，以防止類似事件發生后相關職能部門如此手忙腳亂或推卸責任。政府要以促進健康為目標，以突發事件應急處置為重心，將注意力的分配和資源的投入科學分配于應急管理的各個階段與環節，健全制度體系。
(作者單位：武漢理工大學管理學院)
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