2013年部門預算公開大幕開啟。繼廣東、北京、上海、陜西等地公開2013年部門預算，國家發改委等多個中央部委近期也向社會公開2013年部門預算。雖然公開的項目有所增加，但從整體看，大多數預算報告按功能分類，內容粗疏，普通公眾難以看懂。
此外，項目支出數額巨大、“其他支出”暗藏玄機、“三公”預算藏頭露尾等現象依然突出。專家認為，推進預算公開的目的是接受公眾監督，國家應出臺預算公開的規范和標準，重點公開三公預算，讓部門預算報告“看得懂、能監管”。
內容粗枝大葉，誰能看懂？
半月談記者梳理發現，各地的部門預算報告長短不一、格式各異，短則四五百字，長則三四千字。北京、陜西兩地的部門預算報告主要包括情況說明、總體收支預算、支出預算和三公經費支出預算四個方面內容。而上海、深圳等地的部門預算報告則沒有單獨列出三公經費預算情況。
從內容分析，多數預算報告按功能分類，且內容粗疏。以上海某部門的預算報告為例，只列出了農林水事務和教育兩項預算支出，未列出基本支出和項目明細。陜西一個部門的公共預算撥款支出明細表只列出了一個項目支出，也沒有具體名目。
少數報告按經濟分類，但往往只有大數，沒有詳細名目。深圳某部門2013年預算報告列出了發票登記工本費5000萬元、電子政務運維費1653萬元、信息化建設費1000萬元等11個具體項目的預算支出，并和2012年項目預算支出作了比較，但由于每個項目支出缺乏更具體名目，公眾依然很難進行監管。
南京財經大學公共財政研究中心主任黃斌表示，目前的預算公開主要是按照錢的功能所做的賬本。顯然，按購買的商品或服務來分類的經濟分類賬本要比功能分類賬本更詳細。他舉例，以教育部門為例，按功能分類主要就是教育，人們只知道這筆錢用在教育上，但具體怎么用不得而知。如果從經濟分類來看，人們就可以知道這筆錢中有多少用于教師員工的工資獎金，多少用在教材教輔、教師培訓及其他教學業務上，多少用于教學設備購買或教學樓修繕和建設上。“可以說，預算支出越細越具體，公眾的監督力度也越大。”
“項目”數額巨大，暗藏貓膩？
細心的人會發現，各地部門預算報告中的項目預算支出一般占支出預算總額的20%～50%，有的占比接近70%。如上海某部門2013年預算支出總額為1533萬元，其中項目支出1040萬元，占比高達68%。
全國政協委員、南京大學教授高抒介紹，按照世界通行標準，項目支出應屬于臨時性支出，一般用于應對可預見的突發事項，大多遠遠低于基本支出。但從國內的預算報告看，項目支出數額巨大，有的已超過基本支出，這意味著“靈活要錢、靈活花錢”變得更加容易。
有些項目支出表述模糊，與日常工作內容重復。某市發改委支出預算表一共列支了157個項目，從名稱上看，全市發展和改革調研經費、全市發展改革工作經費、“三貼近”調研工作經費、經濟綜合調控研討工作經費等項目內容交叉重復，且數額巨大，少則50萬元，多則近300萬元。
業內人士透露，一些項目支出“不能往細里說”，因為很多三公經費就暗藏在這些項目支出中。高抒向半月談記者舉例，一次他隨一科研機構到美國訪問，當地接待人員奇怪地問：中國公務團大多是半天公務，其余時間旅游，你們團怎么全是公務活動？“本該是正常的情況，反倒出乎人家的預料。你說，這些大量的公款旅游費用，能詳細在預算中列清楚嗎！”
三公經費藏頭露尾，怎能說清？
北京、陜西、廣東等地部門預算報告公布了三公經費預算，受到輿論積極評價。如北京市環境保護局的預算報告專門列出了因公出國(境)費用、公務接待費、公務用車購置和運行維護費等預算支出，并和2012年進行比較，對于一些支出增加預算的原因做了簡單說明，比以往有所進步。但從總體看，三公預算仍然比較籠統，缺乏約束力。
廣東省質監局預算報告曾包含一份較為翔實的三公經費預算表，具體列出了公務接待標準及預計接待人數、公務用車數量及每月花費、因公出國人數及平均每人預計花費等數額。然而，這些內容僅在網站上停留了一個晚上便銷聲匿跡。取而代之的是和其他部門統一格式的“簡版”預算：因公出國(境)經費236.53萬元、公務用車購置費232萬元、公務用車運險費1028.95萬元、公務接待費280.37萬元。
深圳公共預算觀察志愿者吳君亮分析，政府預算的“糊涂賬”主要集中在三公經費。“這份只公開了一個晚上的三公經費詳細預算表充分說明，政府掌握的財政預算信息遠遠多于已經公布的。詳細公開三公預算在技術上沒有任何困難。”吳君亮說。
“其他”頻現，有何玄機？
中國人民大學的一項調研發現，在一些政府預算中，“其他支出”數額巨大，一些基層政府尤為明顯，最高的能占本級支出的40%左右。某市2011年一般預算支出中，“其他支出”達146億元，占總支出的11.6%，僅次于教育支出。
“其他支出”看不到具體支出用途，獎金補助、吃喝招待等費用都可羅列其中，自然讓一些地方和部門“愛不釋手”。黃斌分析，按照國際慣例，“其他支出”占比一般低于10%，但國內有的部門預算中，“其他支出”占30%以上，大量財政資金在科目間“流轉”，加劇了“亂花錢”的風險。
專家認為，“其他支出”一旦成為政府財政預算的固化模式，不僅不利于公共財政、透明財政的構建，還會制造腐敗現象。近些年，國家審計報告查出了大量的財政問題，譬如年終突擊花錢，都與財政資金違法行為有關。造成這些現象的主要原因，就是預算不夠細化，缺乏透明度。
一個預算，兩種版本
“不是說不清楚，而是不想說清楚。”吳君亮表示，在實際操作中，各地各部門預算都有詳細的按經濟分類的收支賬目，業內稱之為“詳版”預算，但一般僅供內部和上級掌握。公開的大都是經過加工的“簡版”預算，只有一些概括性的數據，即使是精通預算的專家也沒有辦法看出名堂。
事實上，預算報告有很強的專業性，沒有經過相關專業培訓的普通公眾很難從厚厚的預算報告中解讀出有用的信息。
“但是，政府部門只有公開詳細的預算報告，有監督意愿和專業能力的公民才能去監督，預算報告對公共財政才能起到真正的約束作用。”黃斌說，每年香港特區政府公開的各部門預算報告摞起來，比一個成年人還高，一般公眾也沒有興趣和能力詳細閱讀。這就需要政府負擔起另一個職能，向公眾宣傳預算知識，對年度預算和決算進行要點解讀，由此增強公眾對財政監督的能力。
“公開詳版預算，是一場政府部門自我革命。僅靠部門和從業者自身的意識提升和覺悟提高，恐怕不樂觀。”中國社科院法學所法治國情調研室副主任呂艷濱表示，這幾年，一些個人和機構多次申請公開三公預算，但相關部門經常以“沒有相關信息”“沒有統計和公開的義務”為由拒絕。推進預算公開離不開媒體和專業團隊的推動，同時國家應給予制度上的充分保障。
讓預算公開“不得不說清楚”
“陽光是最好的防腐劑，加強預算監管首先要加大預算公開。”高抒表示，國家應督促地方政府和部門盡快公開詳細的預算報告，接受社會各界監督。
國務院總理李克強在5月6日召開的國務院常務會議上指出，要下力氣推動建立公開、透明、規范、完整的預算體制，形成深化預算制度改革總體方案。專家認為，國家應制訂預算公開的文本格式和標準，進一步細化支出賬目，加強對預算的監督問責。
“消除公務消費腐敗最根本的措施是強化對公共預算的控制，真正切斷公務消費腐敗的資金來源。”西安交通大學廉政研究所副所長李景平認為，政府應改變目前預算的粗放型和隨意性，將預算精確到每一個具體項目；同時，對現有部門的預算管理體制進行改革，加強對預算的剛性約束機制建設，盡快把部門預算納入規范化、法制化的軌道。
財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示，加強預算審計是約束三公經費的重要抓手，但由于制度執行乏力，預算變成一些部門的財務管理工具，約束力大大降低。國家相關部門應加大對預算審計和執行，重點查處財政資金在項目間任意流轉、預算外使用資金等違規違法行為，建立預算的權威性和約束力。
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