2013年3月17日，新成立的中國(guó)鐵路總公司已正式掛牌。成立了64年與共和國(guó)同齡的鐵道部正式退出歷史舞臺(tái)。
被網(wǎng)友戲稱(chēng)末任鐵道部長(zhǎng)的盛光祖出任中國(guó)鐵路總公司總經(jīng)理。而與此同時(shí)，原鐵道部部長(zhǎng)劉志軍正在北京等待即將進(jìn)行的開(kāi)庭審理。
盛光祖從部長(zhǎng)到總經(jīng)理的轉(zhuǎn)身間，中國(guó)新一輪大部制改革拉開(kāi)序幕。
今年兩會(huì)，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，實(shí)行鐵路政企分開(kāi)。將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部。組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)和負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)等。
“大部制”是社會(huì)各界送給新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)代名詞。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)政府已進(jìn)行6輪機(jī)構(gòu)改革，以使行政體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。
此次大部制改革的內(nèi)容包括實(shí)行鐵路政企分開(kāi)，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。
新一輪大部制改革，正部級(jí)機(jī)構(gòu)控制在25個(gè)以?xún)?nèi)。
機(jī)構(gòu)改革：限權(quán)與放權(quán)
對(duì)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，全國(guó)人大代表、杭州娃哈哈集團(tuán)董事長(zhǎng)宗慶后評(píng)價(jià)很高：“這是一次真正進(jìn)入市場(chǎng)化機(jī)制的改革，以前機(jī)構(gòu)改革過(guò)幾次，但作為企業(yè)，我們感覺(jué)不到太大的變化。”
宗慶后眼中的大部制改革關(guān)鍵詞是減少審批。
他說(shuō)，國(guó)家最大限度地縮小審批、核準(zhǔn)、備案范圍，切實(shí)落實(shí)企業(yè)和個(gè)人投資自主權(quán)。“這是管理思維上的一次重大轉(zhuǎn)變，以前是什么都要批，現(xiàn)在是規(guī)定哪些是必須批的，其他都放權(quán)，這將大大提高投資效率。”
同樣要求放權(quán)的聲音甚至還來(lái)自于基層政府。
全國(guó)人大代表，山東省濟(jì)寧市市長(zhǎng)梅永紅舉例，濟(jì)寧市引進(jìn)了一個(gè)發(fā)動(dòng)機(jī)項(xiàng)目，工廠都建好了，設(shè)備都上了，但最后需要在發(fā)改部門(mén)有一個(gè)登記，還不叫審批，叫做備案，“整整折騰我們兩年”。
“我跟發(fā)改部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)談這個(gè)問(wèn)題，他們甚至都不知道這個(gè)事情。我就問(wèn)他們：你批不批的理由在哪里？審批的依據(jù)是什么？沒(méi)什么依據(jù)。就是他說(shuō)行就行，說(shuō)不行就不行，這就表現(xiàn)出我們現(xiàn)在有些部門(mén)在審批上極大的隨意性。”梅永紅對(duì)記者抱怨說(shuō)。
而每次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，發(fā)改委都是關(guān)注焦點(diǎn)。
中央機(jī)構(gòu)編制辦副主任王峰在兩會(huì)答記者問(wèn)時(shí)也沒(méi)有回避這個(gè)問(wèn)題，他說(shuō)：“歷次改革，發(fā)展改革委都是大家議論的焦點(diǎn)，因?yàn)樗芡顿Y，它的審批事項(xiàng)比較多，按大家的話說(shuō)就是權(quán)力比較集中。這次改革要進(jìn)一步加大發(fā)改委轉(zhuǎn)變職能的力度。上一次改革在發(fā)改委的‘三定’當(dāng)中，它的第一部分‘職能轉(zhuǎn)變’比任何一個(gè)部門(mén)的要求都多，這次職能轉(zhuǎn)變推出的十項(xiàng)職能當(dāng)中，相當(dāng)一批都和發(fā)改委有關(guān)系。”
國(guó)家發(fā)改委副主任杜鷹則認(rèn)為， “轉(zhuǎn)變職能”簡(jiǎn)言之就是要減少微觀管理，進(jìn)一步改善和完善宏觀調(diào)控，著力點(diǎn)就是“市場(chǎng)能管的，你就不要管；市場(chǎng)管不了的，市場(chǎng)不能管的，你就要管。”
在此之前，社會(huì)議論大部制改革發(fā)改委權(quán)力更大，堪稱(chēng)“小國(guó)務(wù)院”。王峰和杜鷹在公開(kāi)場(chǎng)合的上述表態(tài)算是對(duì)質(zhì)疑的回應(yīng)。
而佛山市市長(zhǎng)劉悅倫將此次大部制改革的重點(diǎn)概括為三個(gè)方向的放權(quán)：向地方政府放權(quán)；向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位也就是向企業(yè)放權(quán)；向社會(huì)放權(quán)。
目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制正在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因此，從客觀上要求政府不能過(guò)多地干涉經(jīng)濟(jì)，政府在體制上就必須轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蟛恐啤薄Ｋ^的“大部制”重點(diǎn)并非在于政府機(jī)構(gòu)的組成部門(mén)多少、級(jí)別大小，關(guān)鍵在于其權(quán)力是否得到發(fā)揮，最大限度地解決職能交叉、多頭管理的問(wèn)題，從而提高行政效率。
在轟轟烈烈的大部制改革討論中，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授夏昌奇細(xì)心地發(fā)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案推出的關(guān)于社會(huì)組織管理改革的意義被低估了。
按照1998年的《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，我國(guó)對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)行業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重審批、負(fù)責(zé)的管理體制。
按照新的改革方案，現(xiàn)行的社團(tuán)登記制度將有所松動(dòng)。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)等4類(lèi)社會(huì)組織，在成立時(shí)可以直接向民政部門(mén)依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。
2008年開(kāi)始，深圳市試點(diǎn)社團(tuán)管理的“無(wú)主管登記”，允許工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、公益慈善類(lèi)等3類(lèi)社團(tuán)直接申請(qǐng)登記，無(wú)須主管單位的事先審查同意。這一項(xiàng)改革試點(diǎn)，順應(yīng)了現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需要，也得到社會(huì)的認(rèn)可。2010年，“無(wú)主管登記”獲得第5屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。并終于在此次“兩會(huì)”期間得到落實(shí)，納入機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的正式方案之中。
夏昌奇認(rèn)為，放權(quán)是“無(wú)主管登記”或者說(shuō)“直接登記”的核心。社團(tuán)不再被當(dāng)作需要“婆婆”時(shí)刻管束的“兒媳婦”。這既擴(kuò)展了民間社團(tuán)發(fā)展的空間，同時(shí)也增進(jìn)了政府與民間社團(tuán)之間的互信，這是兩者良性互動(dòng)的基礎(chǔ)。
而國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，大部制改革的根本目的是要重構(gòu)“政府價(jià)值”。就我國(guó)目前的發(fā)展階段而言，應(yīng)該是打造一個(gè)有效的“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”型政府。
大部制改革：關(guān)于民生的話題
“如今，很多人都說(shuō)‘準(zhǔn)生證’變成了‘折騰證’。我也看到一對(duì)夫婦3年沒(méi)辦下‘準(zhǔn)生證’的報(bào)道。我贊同取消它。”南開(kāi)大學(xué)人口與發(fā)展研究所李建民教授對(duì)媒體說(shuō)。
2012年曾有報(bào)道，一對(duì)在異地打工的夫婦為辦理準(zhǔn)生證，在居住地與戶籍地之間來(lái)回奔波，其間所蓋公章高達(dá)40多個(gè)。男方當(dāng)事人稱(chēng)，因自己是集體戶口，需先到二級(jí)單位開(kāi)證明，此后又因無(wú)房，而又涉及開(kāi)無(wú)房證明……為此奔波半月有余，而女方更因外地戶口，而為此來(lái)來(lái)回回折騰了一個(gè)月。
服務(wù)百姓、方便百姓無(wú)疑是政府機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)。
“我們要建設(shè)服務(wù)型政府，應(yīng)有之義就是要把老百姓的事辦好，保障和改善民生。這是我們政府的性質(zhì)決定的。正是基于這一點(diǎn)，我們歷次改革都從老百姓最關(guān)心的事出發(fā)，找它背后的體制機(jī)制問(wèn)題，力求通過(guò)改革解決一些實(shí)實(shí)在在的問(wèn)題。”中央機(jī)構(gòu)編制辦副主任王峰答記者問(wèn)時(shí)說(shuō)。
政府職能轉(zhuǎn)變的每一項(xiàng)都和老百姓的民生息息相關(guān)。大家廣泛議論的鐵道部的改革，究竟給我們出行帶來(lái)什么影響？
國(guó)務(wù)院有關(guān)人士在談到鐵路實(shí)行政企分開(kāi)如何惠民的問(wèn)題時(shí)談到，一是要完善綜合交通運(yùn)輸體系，為老百姓的出行方便提供保障，使得老百姓下了飛機(jī)是要坐火車(chē)，還是要上高速公路，在我們建設(shè)的時(shí)候，就有一個(gè)通盤(pán)的考慮，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，發(fā)揮各種交通的整合優(yōu)勢(shì)。二是安全生產(chǎn)。現(xiàn)在鐵道部是政企不分，一方面它承擔(dān)著企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，反過(guò)來(lái)它又承擔(dān)著政府的監(jiān)管責(zé)任，這兩個(gè)角色是沖突的，是不科學(xué)的。為了保障交通運(yùn)輸?shù)陌踩@個(gè)責(zé)任落到實(shí)處，現(xiàn)在從體制上就理順了，一分為二，各自承擔(dān)各自的責(zé)任，出了問(wèn)題也可以問(wèn)責(zé)。
民以食為天，由于食品安全關(guān)乎民生，被稱(chēng)為是從農(nóng)田到餐桌涉及職能部門(mén)最多、責(zé)權(quán)利最難扯清的監(jiān)管領(lǐng)域。
新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，食品安全監(jiān)管職能的整合也備受關(guān)注。
此前，我國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)督機(jī)制是一種“分段管理為主，品種管理為輔”的模式。
3月29日，新華社著名記者唐師曾在微信上傳了一張照片，一群農(nóng)民工打扮的人圍坐吃拉面，圖片說(shuō)明是：“五元一碗的拉面能不是地溝油嗎？”
中國(guó)工程院院士鐘南山就毫不客氣地指出，我國(guó)每年約有350萬(wàn)噸地溝油回流餐桌，是體制帶來(lái)監(jiān)管盲點(diǎn)所致。
以地溝油為例，從地溝油生產(chǎn)到流通到消費(fèi)，各個(gè)部門(mén)各管一段：回收是市政部門(mén)管，生產(chǎn)是質(zhì)監(jiān)部門(mén)管，流通是工商部門(mén)管。一有地溝油曝光，雖然衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)督管理局都在管地溝油的事情，但是由于分頭監(jiān)管，若要追責(zé)非常不易。
去年12月底，媒體爆出肯德基使用的原料雞抗生素嚴(yán)重超標(biāo)事件后，山東省政府組成4個(gè)督察組分赴青島、濰坊、臨沂、棗莊四市，對(duì)山東部分地區(qū)養(yǎng)雞戶超劑量、超范圍違規(guī)使用抗生素等“速生雞”問(wèn)題督導(dǎo)調(diào)查，責(zé)令所涉企業(yè)整改。
而人們不禁要問(wèn)，這些“督察組”早干什么去了？
有學(xué)者指出，我國(guó)食品問(wèn)題的癥結(jié)之一是監(jiān)管部門(mén)越多，監(jiān)管模糊地帶就越多。
“此次啟動(dòng)國(guó)務(wù)院大部制改革，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，就是將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合。”國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部教授程萍對(duì)記者說(shuō)。
而國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，就以目前比較受關(guān)注的食品監(jiān)管問(wèn)題而言，我認(rèn)為并不是簡(jiǎn)單地整合到一個(gè)部門(mén)就能解決。實(shí)際上，由于現(xiàn)代社會(huì)高度專(zhuān)業(yè)化分工的發(fā)展，各管一段其實(shí)是政府監(jiān)管方式的一個(gè)必然。就我了解，發(fā)達(dá)國(guó)家的食品監(jiān)管，研發(fā)、生產(chǎn)、流通、銷(xiāo)售等等環(huán)節(jié)也有非常明確的分工。
“所以，關(guān)鍵問(wèn)題不是各個(gè)部門(mén)的拆分組合，而是讓每個(gè)部門(mén)都能在自己監(jiān)管的領(lǐng)域當(dāng)中負(fù)起責(zé)任。這就是我為什么強(qiáng)調(diào)要建立‘權(quán)責(zé)一致’的政府。”竹立家表示。
兩會(huì)前，溫州鹿城區(qū)“南塘五組團(tuán)”業(yè)主大會(huì)在網(wǎng)上“火”了。
3月8日，溫州鹿城區(qū)“南塘五組團(tuán)”小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)，成了全國(guó)第一家獲得民政局社團(tuán)證的法人業(yè)主組織。委員會(huì)共13名成員，由小區(qū)居民選舉產(chǎn)生。
這個(gè)名氣聽(tīng)起來(lái)有些江湖氣的業(yè)主大會(huì)，是溫州乃至全國(guó)第一家有“社團(tuán)獨(dú)立法人資格”的業(yè)主大會(huì)。有了這個(gè)“法人”資格，小區(qū)業(yè)主將可以名正言順地從事經(jīng)濟(jì)和法律活動(dòng)：“有錢(qián)自己花，有官司自己打。”
傳統(tǒng)意義上的“業(yè)主委員會(huì)”和“業(yè)主大會(huì)”是指規(guī)范的住宅小區(qū)中，業(yè)主自發(fā)成立的社區(qū)組織。通常只在房產(chǎn)主管部門(mén)“備案”，不具備獨(dú)立法人資格。此次大部制改革，規(guī)定民間組織可以直接到民政部門(mén)備案，困擾全國(guó)業(yè)主委員會(huì)的身份問(wèn)題迎刃而解。
房地產(chǎn)專(zhuān)業(yè)律師——北京洪范廣住律師事務(wù)所律師李延武對(duì)記者說(shuō)，小區(qū)物業(yè)管理委員會(huì)成為獨(dú)立法人意義重大，因?yàn)樗歇?dú)立訴訟權(quán)利，物業(yè)公司就不敢隨便侵犯業(yè)主的權(quán)利，對(duì)老百姓是件好事。
關(guān)于大部制改革與民生的關(guān)系，國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家一語(yǔ)中的：大部制改革涉及公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管等問(wèn)題，與老百姓生活密切相關(guān)，實(shí)質(zhì)上就是要建立一個(gè)民生政府，讓老百姓更舒服，生活質(zhì)量更高。
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