房產調控十年簡史
【背景】
房地產市場所謂的剛需確實持續存在，并且規模越來越大，根本因素是快速城市化帶來的城市中非戶籍常住人口。
在股市低迷與投資渠道欠缺的情況下，買房防通脹、積累財富已經成為最保險的投資方式。尤其是權錢交易、灰色收入占居民收入過高的情況下，更是如此，房姐、房妹、房叔、房嬸不絕于新聞，一個人擁有數十套房并不罕見。
近三年，土地出讓所得每年穩定在2萬億-3萬億的規模，僅次于地方政府的一般性財政收入……房價跌落會讓地方政府收入銳減。
2009年至2011年底，保障房共開工2100多萬套，其中以出租為主的廉租房和公租房各占20%和15%，棚戶區改造占42%，以出售為主的經適房和限價房各占17%和6%。這哪里是保障房工程？
房地產調控政策“新國五條”3月1日出臺，按照規定，出售自有住房按轉讓所得20%計征個稅。政策甫一出臺即震動了全國的二手房市場，名下有兩套住房的夫婦紛紛辦理離婚手續以規避新政，房產登記中心亦人頭涌動，加急過戶，避免被征稅。在上海，過戶排隊的號碼甚至被叫賣到5000元。
這是2013年為了抑制房地產升溫出臺的新措施，緣起一線城市房價恢復上漲，并且幅度驚人。北京部分小區的二手房價增幅甚至到了20%。之前，業界有預期會出臺新的調控政策，以抑制房價，但加碼之重，卻是始料未及。
然而，政府調控房價的努力并未得到公眾的認可，如此猛烈的財稅政策，讓人擔憂新增的稅賦會轉嫁給購房者，不僅不會平抑房價，還將拉升房價。就算抑制了房價，也勢必抑制二手房的交易，讓剛需購房者轉向租房，租房成本將不得不上升。過去的幾年內，幾輪房地產調控，房租跟隨其后水漲船高，抬高了京滬等地的進入門檻，加重了城市白領的生活壓力，消費降級現象隨后可見。
實際上，盡管公眾對高企的房價批評之聲甚多，但政府應對此呼聲出臺的調控政策卻也越來越不歡迎，為什么會如此？這需要我們檢視過去十年的房產調控政策。
十年四輪調控
從增長走勢來看，房價在2004年進入快速增長通道，隨之而來的就是政府對房地產的調控政策。根據調控政策的手段與方向來劃分，可以分成四個階段。
第一階段：預熱期(2002年到2004年底)。早在2002年，國家九部委就發布《關于加強房地產市場宏觀調控促進房地產市場健康發展的若干意見》(217號文)，從土地供應、金融信貸、住房結構等方面強調要對房地產市場進行宏觀調控。2004年被稱為房地產的政策年，在土地轉讓的方式、開發商資質、貸款條件、貨幣政策等方面出臺了多個政策，以規范市場、控制房價。
這一階段的房地產調控更多是宏觀經濟調控，使用的調控手段主要是從供給上控制投資、土地供應等。雖然是地產調控，但沒有跳出宏觀調控的范疇。房價也一路摸高，全國房價增幅高峰時超過10%。
第二階段：結構性調控組合期(2005年初到2008年初)。2005年初，高房價已經成為一個社會問題。調控加碼，手段也轉向結構性調控，在抑投資過熱的同時，提出“穩房價”的新目標，“國八條”、“新國八條”、“國六條”和“十五條”繼出臺，重點打擊囤地行為、改善商品房和保障房供應結構(如70%、90平方米)、提高首付比例、推出稅收調控手段，改善供給結構的同時開始調整商品房投資性需求等。
但諸多“調控房價”的“房地產新政”推出之后，房價依舊高燒不退。在這一時段，房價的調控政策還呈現順周期操作的特點，實際效果加劇了房價周期的波動幅度，在2006、2007年的房地產市場，可以說是“一邊調控一邊漲價”，調控政策越猛烈、嚴厲，房價漲得就越兇猛。
最終，從2008年初開始，房地產開始整體降溫，商品房銷售面積開始下降，但這更多是宏觀經濟形勢惡劣的結果。2006、2007年各項嚴厲的房地產打壓政策又在2008年集中體現，又進一步擴大了房地產交易量下降的空間。
第三階段：鼓勵購買期(2008年底到2010年初)。針對自2008年下半年宏觀經濟形勢惡化、房地產行業衰退的局面，在出臺“四萬億”經濟刺激計劃之下，同時也出臺了房地產刺激政策，例如對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率下調到1%；對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅；個人住房公積金貸款利率下調了0.27個百分點等。
在政府強力推動下的救市局面上，房地產市場煥然一新，房子熱銷到北京數年間積累的爛尾樓全數售罄、上海的豪華新盤星河灣一天賣出40億。2009年下半年以來，購房者出于投機或買晚不如買早的追漲沖動下，更多消費者又加入購房大軍中，造成因為延緩積壓后的“井噴”現象，房價增速反而變快，2009年11月時，增幅同比高達15%。事實上，在這一輪房價上漲的過程中，京滬等地的房價翻一倍的區域比比皆是。
第四階段，行政干預全面介入期(2010年初至今)。2010年元旦過后，政府有意干預上漲過快的房價的言論充斥于市場，“國十一條”隨后即出臺，之后更是史上最嚴厲的“新國十條”，限制異地購房(限購令)、大幅提高二套房貸標準等具體可執行性的措施一下子將高溫的房地產市場打入冰窖，各地房地產市場交易嚴重萎縮，2011年還推出了3600萬套保障房的計劃。涵蓋土地供給、信貸、稅收、保障房等各方面的住房差別化調控體系逐漸形成。
到2012年年初時，房地產市場進入了僵持狀態。京滬等一線城市的一手、二手住宅成交量、成交均價漲幅均為近幾年來的最低點。綠城“破產”、房地產信托風險等也頻頻傳出。雖然學界、業界對本輪房地產調控手段的合理性、合法性多有指責，但不得不說，這些調控手段暫時剎住了房價的漲勢。
此時，市場的心態也開始微妙起來，各地取消限購令的風聲漸次傳出。實際上，也正是從這個時間點，商品房的銷售面積與房價開始回暖上升，一直到今年春節前全面復蘇，此時調控政策加碼已經在很多研究機構的預期中。
誰在買房？
回頭來看，溫家寶領銜的國務院在房地產調控上思路的變化相對清晰，房地產市場始終擺不脫宏觀經濟周期的重要組成部分，總體要服從經濟周期的大局，這在2008年底表現得尤為明顯。其次，輿論對房價過高的指責，使得房地產政策越來越側重向社會政策轉變。政府在經濟增長與社會穩定兩者之間游離不定，先后出臺的政策組合的一致性就顯得差了很多，讓市場無所適從。
調控思路的不一致，也影響了調控的手段，在此前相對單一的宏觀經濟管理的前提下，逐步引入社會政策工具。只是中國當前社會政策相對粗糙，政府不得不啟用原來已經式微的政策工具，如戶籍政策在限購中的應用，過度保障的福利房也死灰復燃，這些與近20年以來經濟與社會政策的市場化趨勢是背道而馳的。更有甚者，2010年開始的“限購令”中，各部委與地方政府頻頻違反《行政許可法》等上位法，被一些有識之士斥為“重大倒退”。
即使如此，房地產調控的成效依然不盡如人意，我們不禁要問，為什么房價這么難調控？
客觀上，房地產市場所謂的剛需確實持續存在，并且規模越來越大，根本因素是快速城市化帶來的城市中非戶籍常住人口。首先，他們對自有住房有一定的追求，并且由于保障性住房制度的缺位，這部分需求只能轉到商品房市場。另外，由于戶籍等制度與商品房的綁定，住房在我國還包含了公共品價值的折現，大量集體戶口的就業者只有通過購房才能享受到公共服務。
其次，是轉型時期中國存在的特殊的購房需求。從某種程度上來看，對商品房的所有權是體現個人社會聲譽、社會地位的重要參照。事實上，在辦理個人銀行貸款、信用卡級別等多個方面，住房都被視作個人信用(或償付能力)的重要參照系。與此對應的是中國當前的婚房需求，當前城市內，相當部分的購房者是出于結婚而購房，尤其是女方的強烈主張。從某種意義上來看，這是女方的不安全感的自然反映。
女方的不安全感，原因有多種：第一，基于信息不對稱，對男方家庭情況不了解，商品房可以將男方家中的財產顯性化；第二，對結婚前景的不安全感，基于婚后財產共有的考慮，男方有商品房并在所有權人上添加女方的名字，可以增強兩個人的離婚成本，也可以給女方在離婚后的生活保障。
更何況，持續上漲的房價使房地產成為極佳的投資對象，在股市低迷與投資渠道欠缺的情況下，買房防通脹、積累財富已經成為最保險的投資方式。尤其是權錢交易、灰色收入占居民收入過高的情況下，更是如此，房姐、房妹、房叔、房嬸不絕于新聞，一個人擁有數十套房并不罕見。
剛需是不可能消除的，也不應該抑制，除非有了完善的保障性住房(滿足居住需求)、完善的信用體系(個人信用與社會地位衡量體系)，或者城市化已近尾聲。因此，抑制投資性需求及擴大商品房供給是政策的主線，事實也是如此，只是操作起來卻并不容易。
抑制投資性需求，首先面臨的是如何鑒別誰是剛需，誰是投資客？實踐操作中，政策總是誤傷剛需，不管是限購令，還是自住房轉讓所得征收個稅，都讓“剛需”們很受傷。這些政策最終也只能暫時抑制他們的購房熱情，在政策松動時，勢必再次釋放。
當然，我們可以采用房產信息公開等手段來規避這些缺陷，但由于大量房產所有者的財產是不合法或者是從灰色渠道獲得的，他們對政策又有很大的影響力，所以關于房地產登記信息全國聯網、官員財產公示等制度一直很難建立。能有效抑制投資需求的房產稅也面臨同樣的問題。
調控的目標是什么？
既然抑制千難萬難，那么對房價最有效的沖擊，還是提高商品房的供給，最直接的就是土地供給。癥結正在于此，目前的土地用途管制是房地產市場亂象最主要的原因。以京滬深杭等地為代表的城市在土地供給上模仿了香港的土地管理制度，政府壟斷了一級土地市場，人為造成建設用地的稀缺，以此獲取高額的土地出讓金收入。香港看似區域小，人口密度大，但實際的土地利用效率相當低，90%以上的土地都以綠化、環保等名義不開發。同樣的理由在大陸變通了一下，以糧食安全、保護耕地的名義限制城市建設用地的擴張。
回溯房地產市場的歷史，房價開始快速上升的時間點正是2002年，那一年國土資源部發布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》(11號文)，叫停了沿用多年的土地協議出讓的方式。此時的政府放棄了以往監管者的角色，成為土地的做市商，低價征收農用土地、拆遷舊城，再高價招標拍賣給開發商，與此同時，為了利益最大化，約束城市的土地供給。在房地產市場中，政府已經是利益中人。
經過數年的摸索，低價的工業用地引進大工業項目，帶動本地GDP與就業，形成了居民收入快速提升與經濟集聚，以此帶來的地產增值。再通過一級土地壟斷制度，預先收儲，招拍掛后以土地出讓金的形式分享了土地增值。利用土地出讓所得，再投資基礎設施，進行新一輪的大工業與商業項目引進。
更為重要的是，這種模式形成的利益巨大，近三年，土地出讓所得每年穩定在2萬億-3萬億的規模，僅次于地方政府的一般性財政收入。這也意味著一級土地市場壟斷的收益，已經成為政府重要的財源，房價跌落會讓地方政府收入銳減，更別提擴大土地供給這種吃力不討好的事情了。
一面是政府的收入，一面是洶涌的民意，何者為重？在目前的政治體制下，并不難判斷。政府寧肯出點錢去建保障房，也不樂意斷了自己的財源。當然，出工不出力、掛羊頭賣狗肉也不是什么難想象的事。2011年開始的3600萬套保障房建設，要達成目標，少說需要4萬億的資金，根本不具有可操作性。
公開統計中，2009年至2011年底，保障房共開工2100多萬套，其中以出租為主的廉租房和公租房各占20%和15%，棚戶區改造占42%，以出售為主的經適房和限價房各占17%和6%。這哪里是保障房工程？
這種背景下的房地產調控，也只能是政府面對激烈的公眾意見的一個被動的反應：要給公眾一個交待，但卻不能影響稅收，更不能搬起石頭砸了自己的腳(房產信息公開與房產稅)。
中央調控的決心是強硬的，地方政府官員的表態也是令人歡欣鼓舞的。但回想一下，有哪個地方政府切實完成了調控目標？沒完成的地方政府官員中，又有誰被問責了呢？
再仔細研讀一下歷次政策，房價下跌等目標從來就不是施政目的，如果非要說其中有什么暗示的話，那就是“穩定房價”、“遏制房價快速上漲的勢頭”，在房價下跌的時候，這意味著希望房價不要再跌了；在房價上漲的時候，這意味著希望房價不要漲得這么快。
時至今日，房地產應該怎么調控已經不是個問題，學術界與業界備有無數的方案。關鍵在于，我們的目標是什么？在這個目標下，我們要平衡誰的利益，誰受損、誰得益，我們不能不切實際地追求皆大歡喜。這就回到一個根本問題上，誰來決定這個利益的平衡點？
顯然，這是一個公共政策的決策，理應引入更多的利益主體參與政策討論與決策。也只有理清了這個問題，才可能有一致的調控目標，才有可能不出現一方只受損、另一方只受益，才可以有切實的責任追究機制，房地產調控才有可能切實地達成目標。
（特約撰稿 聶日明）
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