浦東的得與失

　　上世紀(jì)90年代初的浦東開(kāi)發(fā)，是此后全國(guó)建設(shè)城市副中心的先驅(qū)。以此方式疏導(dǎo)人流，解決城區(qū)過(guò)于擁擠的城市病，又避免在老城里建造一個(gè)新城。這一規(guī)劃方向在當(dāng)時(shí)非常先進(jìn)，但在交通規(guī)劃上，它留下的遺憾也值得檢討。

　　1991年南浦大橋開(kāi)通之后十年，黃浦江上下先后建造了5座大橋、3條隧道，但跨越黃浦江并未見(jiàn)得容易。因?yàn)樯鲜?條通道還在收費(fèi)還貸，等于人為制造了交通擁堵。直到2000年5月1日，大橋、隧道才停止收費(fèi)。之后，從南京路連通陸家嘴、直達(dá)世紀(jì)公園的地鐵2號(hào)線也于世紀(jì)之交開(kāi)通，通勤時(shí)間大規(guī)模縮短，浦東的房?jī)r(jià)開(kāi)始上漲。

　　反思浦東的問(wèn)題，《中國(guó)新聞周刊》采訪的專家們都認(rèn)為，重要教訓(xùn)就是“攤子鋪得太大了”。原浦東新區(qū)面積為532平方公里，而整個(gè)上海外環(huán)以內(nèi)的面積是660平方公里。從地圖上就可以清楚看到，浦東在內(nèi)環(huán)中的區(qū)域很小，相當(dāng)大部分還在外環(huán)以外。在開(kāi)發(fā)之初，自然都還是農(nóng)田。

　　長(zhǎng)期研究交通規(guī)劃的同濟(jì)大學(xué)科學(xué)研究院副院長(zhǎng)陳小鴻告訴《中國(guó)新聞周刊》：“這種尺度大、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不均衡的格局，而且上海市軌道網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)對(duì)浦東發(fā)展支持不夠，決定了浦東的公交供應(yīng)水平有先天不足，沒(méi)有吸引力。人們就會(huì)選擇更快速的交通工具。”也就是說(shuō)，居住在浦東的居民，已經(jīng)形成對(duì)小汽車的依賴。

　　陳小鴻感慨道，浦東在規(guī)劃之初，并沒(méi)有發(fā)展私人小汽車的意愿。現(xiàn)實(shí)的結(jié)果卻是，公交線路即使鋪到樓盤門口，也很難對(duì)住戶有吸引力。典型如世紀(jì)公園周邊的住宅區(qū)，從大門進(jìn)到住戶的家門，往往要步行10分鐘。這種現(xiàn)實(shí)狀況已經(jīng)形成，如今再?gòu)?qiáng)調(diào)公交優(yōu)先，集約出行，難度之大可想而知。

　　另一大教訓(xùn)也和“攤子太大”有關(guān)。為了快速推動(dòng)建設(shè)，讓開(kāi)發(fā)商整塊拿地，結(jié)果出現(xiàn)了和浦西高密度路網(wǎng)截然相反的“大街坊”格局。“土地出讓之后，主干道，快速交通道路由政府規(guī)劃建設(shè)，一般不會(huì)有問(wèn)題。但其下級(jí)別道路由開(kāi)發(fā)商承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，那么利益驅(qū)動(dòng)就不會(huì)讓開(kāi)發(fā)商去建密集的支路。”陳小鴻說(shuō)。結(jié)果是，相比于租界地區(qū)每平方公里擁有10公里以上道路，浦東的路網(wǎng)不足4公里，還不如北京的4.4公里。所以，浦東的“路格子”要大得多，道路間距至少500米。

　　最昂貴的金屬，一體兩面

　　1994年，中國(guó)社會(huì)尚未進(jìn)入私人小汽車時(shí)代，上海已推出了機(jī)動(dòng)車牌照拍賣制度。2004年，“牌照拍賣”被推向社會(huì)公開(kāi)操作。即使在當(dāng)年，上海車牌已站穩(wěn)在均價(jià)2萬(wàn)元以上，故一直被戲稱為“全世界最昂貴的兩塊金屬”。

　　上海著名律師斯偉江曾公開(kāi)起訴，質(zhì)疑這項(xiàng)制度的合法依據(jù)。但即使是斯本人，也承認(rèn)“牌照拍賣”對(duì)于上海的機(jī)動(dòng)車總量控制有效，避免了上海的私人小汽車快速增長(zhǎng)。而且相對(duì)于國(guó)內(nèi)其他城市正在實(shí)行的強(qiáng)制措施，牌照拍賣也相對(duì)更加公平合理。

　　回到1994年設(shè)計(jì)該制度的起點(diǎn)，“牌照拍賣”是上海當(dāng)時(shí)能選擇的最好辦法。差不多十年以后的2003年，倫敦才正式啟動(dòng)了“擁堵費(fèi)”，立竿見(jiàn)影地疏導(dǎo)了中心城區(qū)的擁堵。那么，倫敦的經(jīng)驗(yàn)是否可以引入，尤其是代替上海的“牌照拍賣”？

　　“上海幾乎不可能實(shí)行征收‘擁堵費(fèi)’，因?yàn)槌鞘薪Y(jié)構(gòu)不一樣。倫敦的私家車主要在郊區(qū)，所以‘擁堵費(fèi)’是針對(duì)進(jìn)入中心區(qū)域的車收費(fèi)，而對(duì)市中心的住戶不收費(fèi)。而上海的情況是，核心區(qū)域的小汽車擁有率最高，如果學(xué)習(xí)倫敦，就等于是大部分車不收費(fèi)。這當(dāng)然不合理。”同濟(jì)大學(xué)交通系教授潘海嘯對(duì)《中國(guó)新聞周刊》解釋說(shuō)。

　　“牌照拍賣”是上海市提高私人小汽車使用成本的方法之一。早在21世紀(jì)初，上海的中心城區(qū)每小時(shí)停車費(fèi)已達(dá)10元。當(dāng)時(shí)，北京國(guó)貿(mào)大樓路邊停車費(fèi)僅為2元/小時(shí)。至2006年，上海的中心城區(qū)停車費(fèi)統(tǒng)一為15元/小時(shí)，全國(guó)最高。雖然對(duì)細(xì)節(jié)尚有爭(zhēng)議，但幾乎所有的受訪專家都同意，提高中心城區(qū)小汽車的使用成本，是上海市政府十幾年來(lái)堅(jiān)持做、而且做對(duì)了的事情。

　　同濟(jì)大學(xué)教授楊東援的分析是，對(duì)小汽車的需求，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展呈“S”型曲線，中間的一段是疾速上升期。“上海出臺(tái)限制政策的時(shí)間點(diǎn)恰好是在S型曲線剛剛開(kāi)始上升的時(shí)候，所以，對(duì)未來(lái)的需求總量具有壓低作用。如果錯(cuò)過(guò)了這個(gè)時(shí)間點(diǎn)，已經(jīng)形成對(duì)小汽車使用的依賴性和渴望，再用了政策去壓，效果也不會(huì)好。最多只是一個(gè)死緩，后面還得出事兒。”他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

　　截至今年上半年，上海注冊(cè)的私家車總數(shù)為129萬(wàn)輛。官方近期宣布：“通過(guò)車牌拍賣政策，十年累計(jì)削減超過(guò)150萬(wàn)輛的潛在私車增量。”也就是說(shuō)，一半以上的消費(fèi)增量被削減。

　　但行至今日，這個(gè)制度的后遺癥正逐漸顯現(xiàn)。首先是非滬牌照汽車的問(wèn)題。上海市建交委于今年7月宣布的數(shù)字稱，常年行駛在上海的非滬牌小汽車已達(dá)56萬(wàn)。平均每3.5輛汽車中，就有一輛為非滬牌。這個(gè)群體一直是管理的難題。非滬車輛唯一的限制，是高峰時(shí)間不能上中環(huán)以內(nèi)的高架道路。但是，《中國(guó)新聞周刊》記者曾幾次在該時(shí)段實(shí)地觀察，發(fā)現(xiàn)高架上的非滬牌比例并不低，至少占十分之一。

　　目前，上海小汽車牌照的拍賣價(jià)已站穩(wěn)在6萬(wàn)元以上，市場(chǎng)預(yù)期10萬(wàn)元指日可待。甚至有金融機(jī)構(gòu)推出了針對(duì)這兩塊鐵皮的金融服務(wù)——“車牌貸”。上海人難道瘋了嗎？

　　其中原因有二。其一，隨著價(jià)格穩(wěn)步上升，上海車牌已體現(xiàn)出投資保值價(jià)值。其二，隨著機(jī)動(dòng)車絕對(duì)總量的上升，中心城區(qū)的擁堵仍在加劇，因而產(chǎn)生的心理預(yù)期是，“官方肯定會(huì)繼續(xù)出招，而且先對(duì)非滬牌照開(kāi)刀”。以此推理，上海牌照的含金量自然有增無(wú)減。

　　與牌照相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題，是上海的停車資源比道路資源更為緊張。9月底，上海市交通運(yùn)輸和港口管理局局長(zhǎng)孫建平披露的數(shù)據(jù)是，目前中心城區(qū)的車位缺口是36萬(wàn)，夜間停車缺口達(dá)到40%。連他本人都有些納悶，上海這么多車，晚上是怎么停下來(lái)的？

　　可見(jiàn)，總量控制雖然有效，上海仍然面對(duì)著私人小汽車時(shí)代的巨大壓力，而且遠(yuǎn)比路上的滾滾車流更復(fù)雜。上海官方也一直堅(jiān)持，“牌照拍賣”只是階段性措施，但如何完善，難度并不比當(dāng)初設(shè)計(jì)要小。

　　世博會(huì)效應(yīng)

　　上世紀(jì)90年代初，上海大眾汽車的德方代表曾提問(wèn)：“上海為什么不多建一些路，發(fā)展私人小汽車呢？”鄭時(shí)齡教授則調(diào)侃著回答：“你們干嗎不多生產(chǎn)一些直升飛機(jī)不要走路面呢？”20年后，鄭教授對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)：“當(dāng)時(shí)就有感覺(jué)，路不可能無(wú)限制建下去。小汽車在發(fā)展，和公共交通之間的關(guān)系到底在哪里？上海的幸運(yùn)，在于這種共識(shí)，形成于私人小汽車大發(fā)展之前。”

　　而當(dāng)時(shí)上海市規(guī)劃院交通規(guī)劃的負(fù)責(zé)人、總工程師徐道鈁先生記得，1984年上海總體規(guī)劃中的地鐵網(wǎng)，包括7條線路，139個(gè)車站，179公里的地鐵規(guī)劃網(wǎng)。1986年的計(jì)算結(jié)果是，上海中心城區(qū)道路網(wǎng)的容量，只能承受35萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車的交通量。而城市化的速度正在加快，所以他認(rèn)為179公里軌道網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。到了1992年，徐道鈁主持完成研究報(bào)告，提出460公里左右的軌道交通網(wǎng)規(guī)劃。

　　這一研究成果開(kāi)始時(shí)令許多人意外，對(duì)其現(xiàn)實(shí)性產(chǎn)生一些疑慮，但最終被大家所接受。

　　回顧歷史，上世紀(jì)80年代后期的規(guī)劃，90年代的決策，并實(shí)施至21世紀(jì)初，這十幾年是奠定今日上海交通狀況的決定期。

　　2010年舉行的世博會(huì)，讓上海迎來(lái)了發(fā)展軌道網(wǎng)絡(luò)的另一個(gè)機(jī)遇期——地鐵從3條線躍升至11條線，278座車站，總長(zhǎng)近430公里。更重要的是，上海地鐵的網(wǎng)路效應(yīng)明顯，特別是內(nèi)環(huán)線以內(nèi)，70%以上的地區(qū)，步行10分鐘，約500米即可到達(dá)軌道站點(diǎn)。其中浦西的比例更高。

　　楊東援向《中國(guó)新聞周刊》回憶，他參與制定世博會(huì)的交通規(guī)劃研究時(shí)，對(duì)是否保留少量私人小汽車的停車場(chǎng)仍有猶疑。沒(méi)想到市政府方面卻表態(tài)堅(jiān)決引導(dǎo)轉(zhuǎn)向公交。

　　與北京奧運(yùn)會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)不同，上海世博會(huì)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)半年，意味著不能用小汽車限行、全市放假等非常規(guī)手段疏導(dǎo)交通。而且，世博會(huì)園區(qū)位于市中心，意味著客流將與上下班高峰客流有相當(dāng)程度的重疊，因而只能依賴公共交通的能力提升完成輸送。

　　世博會(huì)期間，地鐵客流曾創(chuàng)下了單日754.8萬(wàn)的紀(jì)錄。孫建平記得，當(dāng)時(shí)地鐵里的人“像泉水一樣往上冒”。這個(gè)紀(jì)錄在當(dāng)時(shí)可謂驚心動(dòng)魄，媒體發(fā)稿時(shí)在標(biāo)題中都打上了驚嘆號(hào)。而隨著城市化的推進(jìn)，上海的總?cè)丝冢屯ㄇ谥行某菂^(qū)的人流量會(huì)在世博會(huì)之后持續(xù)上升。

　　果不其然，不過(guò)一年半之后，在運(yùn)營(yíng)里程并未明顯增加的情況下，2012第一季度的日均客流已接近700萬(wàn)，超過(guò)700萬(wàn)的天數(shù)已頻繁出現(xiàn)。這一次，全城已處之泰然。