非常狀態中的機制力量
2008年之前，總體應急反應速度很快，但存在響應級別不清的情況。震區周邊省份的有些損失并不是由于地震引起的，也采取了應急措施；一些省份積極援助四川，卻沒發現本省內同樣有災區。
觀察這次的彝良地震，陳建英認為如此迅速的響應機制在以前是不可想象的。1980年代末1990年代初他就開始負責執筆起草國家的地震應急預案。
1996年，國務院頒布了由他執筆的《國家破壞性地震應急預案》，2005年，他又主持起草了《國家突發公共事件總體應急預案》。
到2007年底，全國各級各類地震應急預案覆蓋了100%的省、96.4%的市和近70%的縣。
“預案實際上是災難時期政府由常態轉入非常態的轉換機制，轉換得越快，就越能減少地震造成損害。”但是要使預案進入行政機制中，實現無縫轉換，并不容易，很多地方是在經歷過地震之后才意識到應急救災預案的重要性。
2008年7月，在距汶川地震兩個月后，國家地震局啟動了汶川地震應急救援響應情況調查，當時陳建英作為“地震應急預案實施情況調查”專題組負責人，調研之后他發現總體應急反應速度很快，但存在響應級別不清的情況。周邊一些省份有些損失并不是由于地震引起的，也采取了應急措施，還有一些省份積極援助四川，卻沒發現本省內同樣有災區。
領導機制同樣需要在實踐中理順。省、市、縣各級的抗震救災指揮部的指揮長，究竟應該由黨委書記擔任，還是由政府主要負責人擔任？在汶川地震的初期在這方面并沒有理順。
但四年后的今天，大多數預案中都有明確的規定。昭通市2008年7月頒布的《破壞性地震應急預案》規定由市長或分管地震工作的副市長任指揮長，彝良縣2009年3月頒布的預案也明確規定由縣政府分管地震工作的副縣長擔任指揮長。
現行的預案對抗震救災指揮部的設置同樣有具體的要求，由政府各職能部門分別牽頭，一般分為十個組，負責搶險救援、醫療、人員安置、交通運輸保障、次生災害防護、社會穩定、傷員手術、宣傳報道以及協調外來援救隊伍等事項。
“這樣使政府部門的權、責都非常明確，每個救災階段的工作也非常清楚。”陳建英說。
此次彝良縣一級應急預案啟動之后，即成立了應急指揮領導組和指揮部，下設醫療救護組、善后處理組及后勤保障組、宣傳組等工作組，編制相當完備。
從舉國救災到精確化救災
一次應急救災能否成功，縣級政府發揮著至關重要的作用。
在實施應急預案的幾級政府中，方盛舉著力研究的是縣一級預案。“在地震發生后的24小時的特急期內，縣級政府扮演著災區現場抗震救災的第一組織者和領導者角色”，在他看來，一次應急救災能否成功，縣級政府發揮著至關重要的作用。
在目前中國的地方體制中，縣級政府能夠直接掌控的人、財、物力資源相對豐厚。當前西南省區的縣級政府，一般都有30-50個職能機構，如果加上黨群、人大、政協、法院、檢察院、人民團體等組織，約有70個左右的縣直機構，公務員規模一般都不少于1000人，如果把縣級政府所管理的事業單位算進去，人員一般不少于1萬人。
方盛舉認為，在經過多年的預案建設之后，目前云南省縣一級政府在應急救災方面完全能夠做到有條不紊。
但他同時認為目前這套應急救災機制依然存在可提升之處。主要問題在于省市等各級政府介入后，指揮系統如何進行協同，目前并沒有明確的法律法規來指導。
比如2007年普洱發生6.4級地震，國家啟動III級應急響應（I級為最高，IV為最低），按慣例由普洱市領導抗震救災即可，最后卻是由省級政府領導。
“災區的救災力量并非越多越好，如果省、市（州）、縣組織架構不精細，協調不好，救災力量也可能相互對沖。”方盛舉說。
實際上，從2011年2月開始，一項涉及云南、貴州、四川、重慶、西藏等西南五省份的地震應急對策研究項目已經啟動。該項目由國家地震局發起，云南省內由省地震局牽頭，云南大學的公共管理學院參與其中。
這一項目將致力于研究地震應急對策的新模式。通過各地區的人口密度、歷史上地震情況的數據記錄，為云南省一級別的抗震救災決策提供第一時間的參考依據。
“新模式的‘新’在于可以更迅速做出決定，使救援力量和物資的調配更加合理、適度。”方盛舉說。
在精確救災和科學救災上，陳建英和方盛舉持有類似的觀點。
“應急的同時要強調最小的成本——行政成本要小，物質消耗要小，動員人力、動員社會幅度要小。應對汶川地震這樣的地震巨災，需要舉國機制。但應對像彝良地震這樣不到6級的地震，并不需要舉國機制。”陳建英說。（記者 陳鳴 特約撰稿 雍興中 實習生 童麗麗）
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