誰是特困的貧困縣
——國家14個特困區679個貧困縣名單披露
《中國經濟周刊》記者 李鳳桃 | 河北、河南、山西、北京報道
1986年，國家首次劃出273個國家貧困縣；1994年，國家啟動“八七扶貧攻堅計劃”，這個名單擴大為592個；2001年，國家的所有扶貧政策文件中不再出現“貧困縣”和“貧困村”的名字，取而代之的是國家扶貧開發“重點縣”和“重點村”；2011年，國家確定14個集中連片特困區，特困區涵蓋的貧困縣達到679個。
26年來，對于貧困縣，人們的情感頗為糾結。一個幾年前去過滇西邊境的記者說，那里真是你想不到的貧窮，有的家庭甚至連鹽都吃不上。當湖南新邵縣貼出“熱烈祝賀新邵縣成功納入國家集中連片特困地區”的LED宣傳牌時，人們不禁好奇了，貧困縣究竟什么樣？
貧困縣真的貧困嗎？每縣每年真能拿到5.6個億的扶貧款嗎？這些錢是怎么用的？
《中國經濟周刊》走訪河北、河南、山西三省6個國家貧困縣和特困區貧困縣發現，貧困縣自己的矛盾是存在的：一方面希望快速發展，擺脫貧困縣的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望繼續享用國家對貧困縣的扶持資金和政策。
而更大的現實是，貧困縣確實因為這頂“帽子”獲益匪淺，但同時，單純依靠扶貧款項“輸血”是遠遠不夠的，而“造血”又是困難重重。
面對輿論的質疑，還沒富起來的貧困縣哭笑不得，而已經富起來的貧困縣卻也不敢笑出來。
挺進“貧困縣國家隊”
592，這是“國家扶貧開發工作重點縣”名單的數量，這個數字維持了十多年。過去十多年，兩次大調整，貧困縣名單半數已經變更。“在有限的名額中，必然存在縣與縣的競爭，其中自然不乏人情世故。”
河北省保定市，位于北京西南，與北京的距離僅為140公里，是“環首都經濟圈”的重要城市，被稱為“首都的南大門”。保定自古為京畿要地，元朝設郡，明朝建府，清朝為直隸總督署所在地。近年來，保定的經濟發展水平被河北省視為僅次于唐山、石家莊的重地。
2001年，保定市有4個縣被納入“國家扶貧開發工作重點縣”（下稱“國家貧困縣”），分別是淶源、阜平、唐縣、順平；有3個縣被納入了“省級扶貧開發工作重點縣”（下稱“省級貧困縣”），分別是淶水、易縣、曲陽。到了2011年國家劃定“集中連片特困區”（下稱“特困區”）時，不僅以上這些貧困縣都進入了特困區貧困縣名單，而且還增加了一個新成員——望都縣。
城郊的貧困
相比扶貧隊伍的老成員，望都縣有點不同。
說望都貧窮，似乎與其地理位置不相適宜。望都距離保定市區只有40多公里，地處城郊。一般而言，城郊的農民往往能從城市地產開發和產業擴張中獲益，城郊縣市的城市化進程也相對較快。
然而，《中國經濟周刊》記者走訪發現，城郊誕生了不少貧困縣，它們不僅沒有“背靠大樹好乘涼”，反而成了“夾心層”。
在保定市下轄的20多個縣市中，望都是一個小縣，占地只有370平方公里，不足“鄰居”唐縣的1/4。望都縣擁有26萬人口，其中農業人口為22.6萬人，占總人口的86%。望都縣扶貧辦主任李富強向《中國經濟周刊》坦言，這里沒有多的農田，也沒有足夠的工業，所以，農民的收入上不去。
望都縣沒有本土成長起來的大型龍頭企業。5年前，蒙牛依托望都縣的奶牛養殖業建立液態奶生產基地，投資3.5億元。它不僅解決了當地2000多人的就業，而且帶動了上游的奶牛養殖產業。在蒙牛的帶動下，望都縣有10多個規模化的牛奶加工廠，全縣的奶牛達1.3萬頭。整個產業的年產值達30億元左右。
這家外來企業成了望都主要財政來源。蒙牛集團每年給望都貢獻36%的GDP，30%的稅收。2010年，蒙牛決定投資5.1億元在此建立PET薄膜生產基地。基地落戶以后，蒙牛兩大基地的財政貢獻將達到全縣的一半以上。
望都本地人總是用“一紅一白”來形容縣里的兩大支柱產業。“一白”即為奶業，“一紅”是指當地的辣椒產業。據李富強介紹，2011年，全縣規模化的辣椒加工企業有10多家，有1600個種植戶，辣椒產業的產值達6個億左右。
然而，“一紅一白”只能解決少部分人的增收。22.6萬農民中的大多數依然貧困。
城郊的貧困縣還有很多。山西省大同縣曾經是“小康縣”，如今，它也已經加入到“燕山—太行山集中連片特困區”的行列中。大同市是眾所周知的資源型城市，而距離這個盛產煤炭開發商的城市20多公里的城郊，卻是一塊并不富裕的地方。
大同市的煤炭資源分布不均。位于東部的大同縣并不像西部縣市那樣有豐富的煤炭資源，沒有工業，僅僅依靠少量農田的農民，人均收入很低。
大同縣農民收入構成和望都縣類似。“這里收入較高的家庭靠外出打工，或在鎮上做小買賣，其余的農民都是靠天吃飯，貧困鄉村人均一畝地，每年人均農田收入只有幾百元錢。”望都縣宣傳部部長、農工委書記吳從志告訴《中國經濟周刊》。
沒有退出機制的“貧困縣國家隊”
國家劃定特困區的標準，除農民人均純收入之外，還有人均國民生產總值和人均財政收入。
保定市扶貧辦的統計數據顯示，8個貧困縣，望都縣的三項指標都處于中上游。吳從志告訴《中國經濟周刊》，去年劃定集中連片特困區時，保定市增加了一個名額，指標給了望都。望都縣符合國家貧困縣標準。
為什么2001年望都縣沒有進入“國家隊”？
“當時望都縣已經達到了國家貧困縣的標準，但由于名額有限，再加上縣里對國家扶貧政策不甚了解，沒有去積極爭取。另外，國家考慮到對革命老區的優惠政策，最終把名額給經濟指標相當的其他縣了。”保定市長期從事扶貧工作的一位負責人告訴《中國經濟周刊》。
為了保證資金集中供給，防止扶貧資金的分散使用，國家對于貧困縣總量是有限額的，2001—2010年，這個名額是592個。
和這592個國家貧困縣相比，全國經濟水平相當的縣很多，誰能入選就是問題。
“國家統計數據都是一個宏觀的數據，相差多少，這其中難免會有人為的因素。”一位地方官員透露，在有限的名額中，必然存在縣與縣的競爭，其中自然不乏人情世故。
然而，公眾對于貧困縣入選的猜測難免激化。在湖南新邵縣祝賀納入貧困縣的宣傳牌被曝光后，網絡流傳出一個段子：“甲縣和乙縣爭取一個國家貧困縣的名額，最后甲縣失敗了，記者采訪甲縣縣長問為什么會失敗，縣長含淚回答：因為我們縣實在太窮了！”
事實上，“國家貧困縣名單是中央綜合各項經濟指標統籌制定的”， 國務院扶貧開發輔導小組專家咨詢委員會委員、北京師范大學收入分配與貧困研究中心主任李實告訴《中國經濟周刊》。當然，在制定名單時，國家和地方會考慮對革命老區、少數民族和邊境地區的傾斜。
在多年的扶貧工作中，也不乏“賴在”貧困縣隊伍中不走的縣。在《中國經濟周刊》走訪中，山西省一個國家貧困縣的官員說了這樣一句耐人尋味的話：“我們不能因為怕脫帽而不發展了。”“我們雖然有超過12%的發展速度，但是別的縣更快”。
這反映了貧困縣的矛盾心理：一方面希望快速發展，擺脫貧困縣的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望繼續享用國家對貧困縣的扶持資金和政策。
“在扶貧資金和政策的支持下，部分貧困縣得到了比其他縣更快的發展速度，但是國家缺乏一套科學、規范、有效的評估機制。”李實指出，沒有這套機制，就不能將已經超出國家貧困標準的縣退出扶貧范圍。
集中連片特困區：扶貧的新思路
由于貧困縣數量的限制，還有很多“貧困”的地方為沒能進入國家隊名單而犯愁。
望都縣的隔壁縣——唐縣是一個老貧困縣。唐縣的扶貧工作從1994年“八七扶貧攻堅計劃”時就開始了。如今，唐縣扶貧辦主任喬占懷最大的愿望還是“讓縣里所有滿足條件的貧困人口都能納入扶貧對象”。
唐縣80%以上是山地，全年干旱少雨，土地貧瘠。根據“2300元人均收入”的國家貧困標準，截至2010年底，唐縣共有貧困人口24.68萬人，占全縣總人口的44%，貧困村占全縣總村數的60%。
根據保定市“十二五”期間的扶貧規劃，初步為唐縣劃定了58個貧困村的指標。唐縣扶貧辦副主任楊殿春介紹，經過核定，唐縣符合貧困標準的村有210個，因此，并不是所有的貧困村都能享受到國家的扶貧支持。
不過，從全國范圍來看，20多年來，雖然無法讓所有的達到貧困標準的縣都享受扶貧政策，但扶貧的范圍和力度都在增加。
1986年，國家劃出273個國家貧困縣；1994年，國家啟動“八七扶貧攻堅計劃”，這個數字調整為592個；2001年，《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》（下稱“《綱要》”）和《國家扶貧開發工作重點縣管理辦法》將貧困縣的劃定集中在中西部，逐步取消了沿海發達地區的33個國家貧困縣，貧困縣總量不變，并將使用了16年的“國家級貧困縣”改名為“國家扶貧開發重點縣”。
2011年，特困區的設立實則是另一次大的調整。2011國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》劃定的14個集中連片特困區中，貧困縣達到679個，而原有的“國家扶貧開發工作重點縣”名單中的592個貧困縣并不是悉數納入其中。數據顯示，有161個原國家貧困縣被劃在特困區之外。新納入特困區的貧困縣達到248個，其中，河北有7個、山西有5個、內蒙古有4個、黑龍江7個、安徽2個、江西3個、河南8個、河北4個、河南20個、廣西8個、四川30個、貴州16個、云南18個、陜西10個、甘肅16個、青海3個、寧夏7個、青海25個、新疆6個，重慶、吉林沒有新納入特困區的貧困縣，而原來不在“國家扶貧開發工作重點縣”名單中的西藏，這次被單獨作為一個片區，有74個縣納入其中。
在河北，原來石家莊、邯鄲、邢臺、秦皇島、滄州、衡水等六市的19個國家貧困縣，如今都已排除在特困區之外。在河南，新鄉市、安陽市、濮陽市被排除在外，在特困區之內的9個市中，宜陽縣、桐柏縣等8個縣不再是國家貧困縣。
對于這一類貧困縣和貧困村，《綱要》規定，原定支持政策不變。但各省（自治區、直轄市）要制定辦法，采取措施，根據實際情況進行調整，實現貧困縣數量逐步減少。
一位從事地方扶貧的負責人告訴《中國經濟周刊》，按照他們的理解，國家希望逐步減少片區外的重點縣，而保留目前的支持只是一個過渡性的辦法，將來肯定會逐步減少并取消對他們的扶持。
每縣每年5.6億，可能嗎？
“貧困縣”的名頭已經成為地方爭奪的香餑餑，這不僅讓人猜測，這頂帽子背后可以帶來多少資金和政策的優惠？
1月30日，一則LED宣傳標語成為了微博熱門轉載的內容，再次讓“貧困縣”蒙上了一層虛實幻影的紗幕。
宣傳牌的內容是：“熱烈祝賀新邵縣成功納入國家集中連片特困地區，成為新時期國家扶貧攻堅的主戰場。”落款：“中共新邵縣委、新邵人民政府”。“新邵縣”也許從來沒有想到會因此出名，也沒有想到此舉會再次掀起對“貧困縣”的爭議。
據媒體報道，新邵縣屬于武陵山特困區內的貧困縣，按規定，每年國家至少下撥5.6億元資金用于扶貧開發。
每個縣5.6個億，對這些貧困縣來說，是什么意義？河北望都縣，2010年財政收入2.47億元；山西大同縣，2011年財政收入2.9億元；山西渾源縣，2011年財政收入5.27億元。然而，它們真能拿到這么多錢嗎？據河北省保定市扶貧辦副主任李福剛向《中國經濟周刊》介紹，2011年，全市的扶貧專項資金為9700多萬元，而上一年只有7000多萬。2011年，保定市有8個特困區的貧困縣，按平均分配，每個縣的專項扶貧資金只有1200萬元。根據國家規定，一些貧困縣將這些資金分為三部分使用。第一，60%的資金用于產業扶貧，扶持農戶發展種植業、畜牧業等特色產業項目；第二，30%的資金用于與增收項目相配套的基礎設施項目；第三，10%的資金用于扶貧培訓，提高貧困群眾的生產技術和干部的工作能力。
2011年，山西省大同市共投入8706萬扶貧資金，渾源縣作為被納入特困區的貧困縣，國家資金支持力度較大，但扶貧資金也只有3600萬。
那么，這5.6億是怎么算出來的？
千億國家專項扶貧資金
國家專項扶貧資金包括中央財政專項扶貧資金和地方配套專項資金。
據《中國經濟周刊》調查了解，國家專項扶貧資金是國家貧困縣的主要扶貧資金來源，但省、市一級的地方配套較少。從過去十年的投入來看，地方各級財政扶貧資金投入占總投入的29%。
河北省省長張慶偉在2月29日召開的河北省扶貧開發工作會議上表示，為支持連片特困地區的發展，2012年，河北省財政將安排3億元專項扶貧資金，以后將逐年增加。在國家劃定的燕山—太行山特困區，河北省有22個特困區貧困縣，即使這些資金全部用在這里，每個縣拿到的省級專項扶貧資金也只有1363萬元。
2011年11月16日，國務院新聞辦發布的《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書顯示，2001—2010年，中央和地方財政投向國家貧困縣和省級貧困縣的專項扶貧資金共有1457.2億元，占總投入的71.3%，縣均投入1.36億元人民幣。
各部門的資金傾斜
2010年，中央財政綜合扶貧投入為1618億元。這些綜合扶貧投入不僅包括專項扶貧資金，還包括水利、交通、電力、教育、衛生、科技、文化、人口和計劃生育等各個部門對于貧困地區的資金投入。按照國家規定，各部門對貧困地區要政策適當傾斜。
2010年，中央1618億綜合扶貧資金是這樣分配的：除去222億元的中央財政專項扶貧資金，有118億元用于作為支持少數民族地區、邊境地區等貧困地區發展的轉移支付資金，有619億元用于支持農村貧困地區發展的農業生產，有566億元用于支持農村貧困地區改善民生的投入。
有了“國家級貧困縣”的名頭，各縣在水利、交通等各個部門爭取投入變得名正言順，而這個資金扶持力度是專項扶貧資金的上十倍。即便如此推算，各行業部門的資金投入可以對貧困縣傾斜，但資金多少需要看各縣的項目申報情況。
轉移支付
2002年，唐縣被正式納入國家貧困縣名單，從此享受國家扶貧政策的優惠。
據唐縣扶貧辦副主任楊殿春介紹，目前，唐縣享受的扶貧政策有三部分。第一，來自國家的專項扶貧資金，唐縣2011年的專項扶貧資金達1900多萬，是2010年的兩倍多；第二，唐縣貧困村的龍頭企業和農戶可享受貸款貼息，但貼息的資金同樣來自于專項扶貧資金；第三，轉移支付。據一位官員介紹，2010年，唐縣的財政收入為2.4億元，單純依靠縣財政，公務員、事業單位員工資、公務費用支出可能都拿不出來，這都需要國家財政實行轉移支付。
貧困縣獲取的國家轉移支付力度很大，包括公務人員的工資、重要產業項目的稅收減免、優惠補貼等等。一位長期從事扶貧工作的負責人透露，一般，一個貧困縣可能會獲得國家1億～2個億的轉移支付。
政策優惠
國家給予貧困地區的金融政策、產業招商引資政策都有一定優惠。
河北省望都縣宣傳部部長、農工委書記吳從志，曾經在國家貧困縣阜平縣任副縣長，分管發展改革。吳從志說，在所有的優惠政策中，貼息貸款是一項對地方產業發展最為有利的政策，利用好了就會顯示出發展的巨大優勢。
然而，在保定市的部分貧困縣，預設好的貼息貸款補貼資金卻花不掉。保定市扶貧辦副主任李福剛坦言，“這完全看各個貧困縣產業發展的能力和水平，有的縣貼息資金不夠，有的縣卻花不掉，越累越多。”
2011年，保定市的企業貸款貼息為400多萬元，農戶貸款的貼息為260萬元，分配到各個縣，少則30多萬元，多則六七十萬元。李福剛認為，貼息資金用不出去，這也反映了貧困縣產業化程度不高，自我造血的功能不足。
如此算來，單從國家專項扶貧資金計算，要達到5.6億幾乎是不可能的。
但是，如果計算所有投入，這一數字是現實的。進入國家貧困縣名單以后，每年，每個縣可以獲取幾百萬到數千萬不等的專項扶貧資金，另有各個行業上億元的支持，以及1億~2億元的轉移支付。正常情況下，對一個貧困縣來說，爭取到5.6億的資金并不是難題。
專項扶貧資金是有限的，而“貧困縣”帶來的附加值卻是無限的。但這并不表示，每個貧困縣都能因這頂帽子獲得可觀的好處。從現實情況看，有不少貧困縣靠“造血”發家致富，還有不少貧困縣光靠“輸血”落得個坐吃山空。如何利用“輸來的血”造血致富，這又是擺在貧困縣面對最大的問題。
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