用于促進殘疾人就業的殘保金數額逐年增大，賬目不向公眾公開，資金去向模糊，殘疾人就業狀況亦未因此好轉
財新《新世紀》記者 藍方
在北京生活學習了六年之后，剛剛拿到大專文憑的聽障人鄭磊（化名），打算收拾行李回老家了。
隨著各地對殘保金征繳力度加強，殘保金數額越來越大；而殘保金征收數量越多，說明殘疾人就業情況越差。圖為2011年6月24日，成都，拄著拐杖的殘疾人在專場招聘會上查看求職信息。CFP
鄭磊的夢想，是成為一名平面設計師。在他看來，聽力障礙并不影響他的設計與創意；通過手語及書寫輔助，他也可以和人交流。但從國內頂尖的特殊教育學院畢業三個月后，他還是沒能找到一份專業對口的工作——用人單位或嫌棄他缺乏溝通能力，或認為他沒有實踐經驗。
“普通大學生都找不到工作，更何況我們殘疾人？”他似乎很認命。
但他不知道，中國有一項“按比例安排殘疾人就業”制度，本應能給他提供幫助。這項制度規定，用人單位必須拿出1.5％-2％的崗位聘用殘疾人；如果招聘了殘疾人，該單位可以享受不同額度的社保、崗位等補貼及稅收優惠，而不愿或不適合招收殘疾人的單位，則要按人頭差額繳納不菲的殘疾人就業保障金（下稱殘保金）。殘保金的主要用途，是為殘疾人提供就業服務和培訓。
可是，看似精巧的制度設計，其實早已走進誤區。絕大多數企業情愿交錢，也不愿意聘用殘疾人；與此同時，隨著各地對殘保金征繳力度加強，殘保金數額越來越大，但殘疾人就業難依舊。2006年，殘疾人按比例就業總人數達到歷史最高峰后，隨后幾年波動下行，2009年達到近七年來最小值。
眼下，新一年用人單位申報安排殘疾人就業、征繳殘保金的工作已經開始。殘疾人就業困境未有改善，企業也因強制繳費抱怨連連。中國的殘疾人就業保障政策，究竟出了什么問題？
殘保金滾雪球
因殘疾人在就業市場的弱勢地位，中國政府更多以“福利政策”的定位為殘疾人就業提供保障。殘保金制度亦由此思路演化而來。
據統計，中國就業年齡段殘疾人有3200萬，占殘疾人總數的38％。15歲以上的殘疾人中，有勞動能力者占27.42％，有部分勞動能力者占42.99％。
根據2006年第二次全國殘疾人抽樣調查數據，具有大學文化程度的殘疾人僅占殘疾人口的1.13％，文盲率更是高達43.29％，殘疾人本身就業能力極弱。有勞動能力殘疾人的就業率，只是非殘疾人的一半左右，平均工資也只有非殘疾人的一半。
在上世紀90年代之前，中國殘疾人就業的主要方式是集中就業，即被安排到政府興辦的福利企業。隨著計劃經濟向市場經濟轉軌，福利企業遭遇市場競爭的挑戰。1996年后，其數量逐步減少，不少企業發展艱難，安置殘疾人的能力下降。截至2011年6月，中國福利企業已不足2.2萬個，較1995年減少3.8萬個，安置的殘疾人職工則減少30萬。
從1990年開始，中國倡導按比例安排殘疾人就業的制度。無法安排的企業則罰繳殘保金。2008年，新修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》對此做出明確的強制性規定。
但由于相關政策制定過程中，缺乏民主化參與，加之對用人單位“一刀切”，上述政策實施至今仍遭到不少企業的排斥。
根據殘聯的有關調查，90％的企業實際上并未安排殘疾人就業。青島4萬多家企業中，只有4.5％的企業按比例安排了殘疾人就業；廣西有1860家直屬單位，只有233家中有殘疾人就業；北京市44.5萬家用人單位中，聘用殘疾人的有2.1萬家，僅占4.7％。
即使在安排了殘疾人就業的企業中，“掛靠”現象也十分普遍。企業與殘疾人簽訂勞動合同，按最低工資標準發放待遇；同時又與殘疾人簽訂私下協議，他們不用到崗上班，企業也無須對其承擔支付工資外的任何責任。
“他們覺得殘疾人是累贅，會拖累他們。”深圳市殘疾人協會專職委員許平說，通過這種方式，用人單位不用繳納殘保金，又可享受稅收、社保等配套補貼。由此，殘保金數額滾雪球般擴大。事實上，殘保金征收數量越多，說明殘疾人就業情況越差。
但有不少政府官員以為多收殘保金是一件好事，甚至認為征繳的殘保金越多越好。中央財經大學教授黃震介紹，不少地區或政府官員還提出相應的目標、指標。
資金去向模糊
自2004年起，全國各地的殘保金由最初的殘聯征收，改為由地稅部門代征，亦有地區由社保部門代征。如此一來，企業漏繳、拒繳的局面大為改善，各地殘保金征繳數額驟然增加。
在北京，2005年以前由殘聯征收，12年間總共才收到7.5億元，而在2006年由地稅代征后，當年即收取了9.5億元，2007年則達到11.65億元。不過，到目前為止，全國殘保金的數額是多少、使用情況如何，卻是一筆不向公眾公開的賬目。
只有一些零星數據，可供判斷殘保金的規模。根據公益性網絡平臺——殘疾人就業促進網發布的《按比例安排殘疾人就業與殘疾人就業保障金研究報告》，2006年北京征收殘保金9.5億元、上海6億元、四川3億元、湖南1.4億元。由于殘保金的征收主要在市區兩級，即便是中國殘聯，也不掌握全國的殘保金征收情況。
根據《殘疾人保障法》，殘保金被納入財政預算，專項用于殘疾人職業培訓以及為殘疾人提供就業服務和就業援助。1995年的《殘疾人就業保障金管理暫行規定》（下稱《暫行規定》）進一步明確，殘保金的收取、使用和管理，由縣級以上（含縣級）殘疾人勞動服務機構具體負責，并接受本地區殘疾人聯合會的領導。
2010年，深圳市殘疾人協會專職委員許平曾向深圳殘聯申請信息公開，要求公布殘保金的征收使用情況，結果不了了之。“到目前為止，全國沒有一個地方的殘聯能把殘保金使用的詳細情況給公開出來。”許平說。
在《暫行規定》中，殘保金的用途大致有四個方向：一是用于殘疾人職業培訓；二是獎勵和扶持超比例安排殘疾人就業的單位；三是扶持殘疾人集體從業、個體經營；四是補助殘疾人勞動服務機構的經費和其他開支。
殘保金的使用方向，均指向促進殘疾人就業的目標。但據財新《新世紀》了解，在不少地區，“養機構”反而成為殘保金的主要用途。在殘聯的機構設置中，殘疾人勞動服務機構乃是其下屬的事業單位；在中西部地區，不少殘疾人勞動服務機構還是自收自支的事業單位。殘保金成為機構運營、職工工資福利發放的主要資金來源。
各級殘聯中，公務員和事業編制之外的聘用人員，也需要殘保金給予一定的經費補貼。浙江省曾對省級及50個縣（市、區）2005年至2007年殘保金的支出進行審計，實際支出的9.64億元中，用于殘疾人職業培訓及提供就業服務支出為1.32億元，僅占13.69％；而用于綜合服務設施及補助服務機構經費支出達3.79億元，占支出總額的39.32％。
在一些縣級機構，尤其是財政困窘的貧困地區，由于殘保金總額不高，機構行政經費支出在殘保金支出中占比更為突出。在湖北省來鳳縣，殘保金用于支付殘疾人勞動就業管理所工作人員工資福利待遇的比例一度占到45％，經費開支則有20％，此外還有15％補貼殘聯工作人員津貼福利。
“拿保障我們殘疾人就業的錢，去養了那么一群人。”許平對此十分不滿。他介紹，深圳某區殘疾人就業服務中心有16名雇員，參照公務員工資級別發放福利待遇，每月最低4000元，最高7000元。而殘聯為殘疾人所設計的公益崗位，每月工資不過2500元。
低效陷阱
用殘保金向為殘疾人就業提供服務的人員支付工資，有其合理性。亦能亦行殘障研究所研究員張熙政介紹，國外的殘保金也有一部分用于補貼社工的工資待遇。關鍵在于，這些人員和機構所提供的服務是否有效。
當前，在對殘疾人的就業培訓和服務中，殘聯下屬的殘疾人勞動服務機構幾乎處于壟斷地位。無論是殘保金的使用效率還是職業培訓效果，從官方到民間都缺乏中立的評估。不少殘疾人對其效率持懷疑態度。
在前文提及的想當平面設計師的聽障人鄭磊看來，當他前往北京市殘聯希望獲得免費培訓時，卻被告知，只有北京市戶口的殘疾人方能享受，外地人即便交錢，也不能參加培訓。他看好北京兩家專做數字視覺技術培訓的民營機構，但學費上萬元，“根本學不起”。
南昌女孩小項參加過兩次殘聯組織的培訓，一次學習電腦技術，一次學習手機維修。“沒什么意思。”小項抱怨，電腦培訓總教最基礎的內容，手機維修則沒有實踐課。“參加了培訓，還是找不到工作。”
一加一殘障人文化發展中心（下稱一加一）是一個由殘疾人自行創辦、自我服務的民辦非企業機構。創辦人解巖介紹，殘聯培訓項目的最大問題是缺乏針對性。據了解，北京市殘聯當前為肢殘和聽障人提供了民間手工藝、農村實用技能培訓、義齒技工及電腦培訓，有崗位推薦，但不保證就業；盲人則參加按摩培訓，就業率幾乎可達到100％。
“但是，盲人除了做按摩，就不能做其他的事情嗎？”解巖介紹，一加一用了八個月的時間，培訓了兩名盲人速錄師，并開發了一套視障速錄教材。不過，當他游說地方殘聯，希望以購買服務的方式向更多的盲人推薦這一項目時，遭到婉拒。原因在于時間太長、成本太高。“培訓人數作為上級對他們的考核指標，他們自然希望用更短的時間培訓更多的人。”
北京市豐臺區利智康復中心（下稱利智中心）從2001年開始，對智障人士進行就業培訓和支持——這正是殘聯培訓系統中所沒有的內容。利智中心前后免費培訓了700多名學員，其中有64人實現就業。
利智中心的周先念告訴財新《新世紀》記者，智障學員結束培訓后，他們的工作人員還將陪伴他到崗實習，熟悉工作環境、認識新的朋友。當學員與周圍員工有了好的互動關系，工作環境已經能給他提供自然支持，工作人員才會退出。學員也隨時可以再回中心尋求幫助。
制度重估
按比例安排殘疾人就業制度，并未有效緩解殘疾人就業難局面。而以征繳殘保金為核心的工作模式，在張熙政等人看來，更是曲解了制度本意。有不少學者建議，對不安排殘疾人就業的用人單位課以更高額度罰金，同時對吸納殘疾人就業的機構給予更大力度的獎勵。
據殘聯有關負責人透露，加大經濟手段的調控力度，也是政策下一步修改的方向。一方面，用人單位雇傭重度或中度殘疾人的“換算”比例將提高，例如雇傭一個重度殘疾人可按安排三個殘疾人就業計算；另一方面則是更嚴厲的處罰，不再允許長期交錢不用人的局面出現。
據了解，除了職業培訓，各地殘聯也在陸續加大對接納殘疾人就業的用人單位的補貼力度。如北京市殘聯新增崗位補貼、社保補貼等項目，其政策研究室有關負責人介紹，此類補貼幾乎是北京市殘保金最大的支出方向。
不過，張熙政對“嚴懲”思路并不贊同。他表示，中國企業的稅費負擔已經非常沉重，再次提高殘保金的額度，對企業不利，“不能把政府責任都推給用人單位。”他表示，沒有反歧視基礎工作，加大處罰力度只會提高制度執行成本。他更認可的思路是，降低用人單位雇傭殘疾人的成本，同時給予殘疾人教育、培訓、就業方面足夠的支持，讓他們能夠在反歧視的前提下，與非殘障人公平參與崗位競爭。
這些針對性的服務，需要社會力量的廣泛參與，競爭性提供資源，提高效率。但現有制度下，殘聯這樣的“準政府機構”，卻壟斷了包括殘保金在內的大量資源。不少民間助殘機構，從登記注冊到籌資運營困難重重。
張熙政強調，殘保金使用情況不透明，不過是當前整個政府信息缺乏公開透明的具體表現。他介紹，國外殘保金使用最主要的方式，便是向民間組織購買服務，既包括技能培訓、綜合教育，還有職業介紹、就業后的支持性服務等。政府部門更多是對資金使用的監管和效果評估，以保障資金使用的效率。
在不少業內人士看來，殘疾人就業難，根源不是缺錢，更需要社會管理機制創新，以更加專業、透明、開放的姿態，為殘疾人融入社會創造機會。
(財新《新世紀》)
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