近來，“全面放開二孩”成為人們熱議的話題。圍繞獨生子女證是否還適用、搶生是否會受罰等一系列問題，大家爭得不亦樂乎。

　　制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。落實中央兩孩政策，首先需要修訂《人口與計劃生育法》以及相關(guān)法規(guī)。伴隨著全面依法治國的深入推進，“先立后破、不破不立”已經(jīng)成為改革發(fā)展的基本原則，“依法定權(quán)、依法用權(quán)”已經(jīng)成為政府工作的重要遵循，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，制度的作用更加凸顯。

　　從保障到引領(lǐng)，充分發(fā)揮制度在改革發(fā)展中的導(dǎo)向作用

　　全面深化改革，如何處理改革決策與法律制度之間的關(guān)系，考驗著黨和政府的智慧。

　　根據(jù)中央部署，今年在全國33個縣市區(qū)試點農(nóng)村土地制度改革。2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議了國務(wù)院關(guān)于提請審議《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案。

　　“這是立法與改革無縫對接的典型。”國務(wù)院法制辦的左力司長告訴記者，“2014年底，中央作出這項改革部署，立法銜接工作只有很短時間了。而‘改革要于法有據(jù)’是硬道理，我們認真梳理了改革涉及的法律法規(guī)，反復(fù)征求各地各部門的意見，抓緊將相關(guān)法律法規(guī)調(diào)整的方案上報國務(wù)院，確保改革試點立法工作的及時跟進。”

　　“以往，我們總是說‘加強法制建設(shè)，確保黨委政府中心工作順利推進’，強調(diào)制度的保障作用。如今，我們開始提‘凡屬重大改革要于法有據(jù)’，強調(diào)制度的引領(lǐng)作用。”陜西省政府法制辦主任宋昌斌認為，從保障到引領(lǐng)，更加發(fā)揮制度的導(dǎo)向作用，這是法治理念的一大進步、一次飛越。

　　簡政放權(quán)是近年來政府“自我革命”的重頭戲，政務(wù)服務(wù)大廳是檢驗改革成效的重要窗口。近日，北京市政務(wù)服務(wù)大廳剛啟動，就吸納了40個政府部門的740余個行政審批事項。

　　改革創(chuàng)新，制度先行。“我們在籌建時就制定了審批事項目錄，禁止政府部門隨意增減；明確了審批事項的辦理流程，要求為百姓提供標準化服務(wù)；做好國務(wù)院取消和下放行政審批事項的配套制度建設(shè)，確保改革落地有聲。”在北京市政務(wù)服務(wù)中心李三忠處長看來，只要深入調(diào)查研究，做好制度設(shè)計，提高立法的前瞻性，就可以使法律制度更充分、及時地反映現(xiàn)實需求，成為改革發(fā)展的助推器。

　　職能科學、權(quán)由法定是法治政府的重要標準。伴隨著法律制度作用的彰顯，“法無授權(quán)不可為、法定職責必須為”越來越成為各級政府部門的自覺行動，“權(quán)力清單”“負面清單”開始登上行政管理體制改革的舞臺。

　　依法行政是政府工作的生命線。四川省政府法制辦主任張渝田介紹，今年以來，四川全面清理優(yōu)化行政權(quán)力事項，對沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的行政權(quán)力一律予以取消，對性質(zhì)類似、處罰依據(jù)及自由裁量標準相同的行政處罰事項予以合并，省本級行政權(quán)力事項從以前的7194項減少到5248項，減少27.1%。

　　從數(shù)量到質(zhì)量，政府立法的精細化讓權(quán)力不能任性

　　立法是法治的基礎(chǔ)，良法是善治的前提。當前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，有法可依基本實現(xiàn)。然而，改革進入深水區(qū)，經(jīng)濟社會對立法有了新要求，人民群眾對立法有了新期盼，社會各界已經(jīng)從對“有沒有”的關(guān)心上升到對“好不好”的關(guān)注，政府立法質(zhì)量亟待進一步提升。

　　“從2010年開始，我們就著手制定和修訂了15項市政府立法工作制度，涵蓋了政府立法工作計劃編制、立項論證、征求意見和聽證、專家審核、草案報送、草案審查等各個環(huán)節(jié)。”北京市政府法制辦的王鴻劍說。

　　以往，多是由政府部門負責法律法規(guī)的起草，交由法制辦審核把關(guān)，難免有部門利益的摻雜。如今，強調(diào)政府法制機構(gòu)的主導(dǎo)地位。陜西省政府法制辦今年以來已經(jīng)主導(dǎo)起草了兩部重要法規(guī)。

　　登錄四川省政府官方網(wǎng)站，一個關(guān)于2016政府立法計劃征求意見的浮動窗口閃現(xiàn)出來。“我們公布了所有擬納入計劃的立法項目，并對立法項目擬解決的問題、擬作出的規(guī)定作了說明。公眾可從中投票選擇自認為應(yīng)納入計劃的項目。”四川省政府法制辦的工作人員說。

　　在江蘇采訪，記者碰巧遇上江蘇省2015年規(guī)章和規(guī)范性文件第三方評價會召開。會上，來自省人大、司法、院校的法學專家和基層群眾代表，圍繞13件規(guī)范性文件和2件規(guī)章從合法性、合理性、可行性和可操作性進行全面評點。4個小時的評點會，專家挑刺直接，立法人員聽得認真記得仔細。開展第三方評估，是提高立法質(zhì)量的有效手段。

　　“法律制度不是一定了之，我們還每年分批開展立法后評估，通過跟蹤法律法規(guī)的實施情況，反思評價立法是否實現(xiàn)了預(yù)期目的，制度是否規(guī)范科學。”蘇州市政府法制辦法規(guī)處長陸雅說。

　　如今，完善政府立法制度建設(shè)、發(fā)揮法制機構(gòu)的主導(dǎo)地位、廣泛征求社會意見、加強立法后評估，科學立法、民主立法機制的日益成熟，正推動著政府立法走向精細化發(fā)展。

　　與之對應(yīng)的是，制度的籠子越扎越緊，權(quán)力不再任性。《西安市行政程序規(guī)定》專設(shè)“重大行政決策程序”一章，明確了征求意見、專家論證、法律審核、風險評估、集體討論等法定程序。“各級政府法制機構(gòu)作為本級政府常務(wù)會議固定列席單位，對決策進行法律把關(guān)，確保‘關(guān)鍵少數(shù)’依法科學決策。”西安市政府法制辦主任白正益說。

　　立法精細化帶來的最深層次變化，是法治權(quán)威的樹立，最明顯的是“紅頭文件”不再滿天飛。曾幾何時，“黑頭”不如“紅頭”好使，“紅頭”不如“口頭”管用。如今，北京、江蘇、四川等地嚴把制度“關(guān)口”，堅持“逢文必審”，建立嚴密的備案審查機制，及時清理不合法的、不符合實際的規(guī)范性文件，依法遏制了“法外設(shè)權(quán)”等亂象的發(fā)生。

　　從法律到法治，把政府工作全面納入法治軌道

　　制度嚴起來，法治實起來，特別是黨的十八大以來，法治給百姓帶來的一個直觀感受是“于無聲處聽驚雷”。

　　在陜西，廉政法規(guī)考試成為干部提拔任用的必經(jīng)環(huán)節(jié)，截至目前，300余人因考試不合格被暫緩提拔；在江蘇，涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理、財政監(jiān)督等內(nèi)容的法治財政標準化體系已經(jīng)建立，依法管緊政府的“錢袋子”；在全國各地，一切違法違規(guī)的行為都要追究，一切執(zhí)法不公正不文明的現(xiàn)象都要糾正，嚴厲的責任追究制度讓權(quán)力真正關(guān)進制度的籠子里。

　　自中央到地方，各級政府都在著手制定加快法治政府建設(shè)的中長期規(guī)劃，深入研究法制建設(shè)和法治實踐中的突出問題，把政府工作全面納入法治軌道。

　　“食品藥品監(jiān)督管理局屬于改革的產(chǎn)物，又處于不斷的改革之中。從監(jiān)管對象‘四品一械’的確定，到監(jiān)管方式的‘三合一’改革，法律制度建設(shè)相對滯后，基層有些無所適從。”與記者座談時，西安市食品藥品監(jiān)督管理局田勝利處長建議，更快推進法制建設(shè)，更好完善配套制度。

　　“目前，由于有些法律制度不完善，各省的理解認識不一致，依此制定的權(quán)力清單也參差不齊。”陜西省編辦體制改革處副處長程興旺建議，盡快梳理完善法律體系，細化相關(guān)法律規(guī)定，避免“歪嘴和尚念錯了經(jīng)”。

　　從“法律體系”到“法治體系”，是黨治國理政基本思路的重大轉(zhuǎn)變，同樣也是加快推進法治政府建設(shè)的重要遵循。采訪中，許多地方的同志反映，今后要進一步研究和解決體制機制、機構(gòu)職能等方面的深層次問題，不斷提升政府工作的法治化水平。

　　“良好的體系運轉(zhuǎn)，是保障法律實施的關(guān)鍵。”北京市政府法制辦執(zhí)法監(jiān)督處處長史凱介紹，2014年北京市開展了行政執(zhí)法的專項檢查，群眾反映突出強烈的問題主要有行政機關(guān)的不作為、亂作為，相互推諉，“看起來很忙，效果不顯著”，而問題的原因在于上下級、部門之間、行政機關(guān)與司法機關(guān)的銜接不到位。“各單位之間既要權(quán)責明確、邊界清晰，也要銜接有序、傳導(dǎo)有效，唯有如此，才能進一步提升政府的執(zhí)行力與公信力。”

　　依法用權(quán)是根本，權(quán)力監(jiān)督是保障，群眾滿意是目標。11月21日，在江蘇海門政府法制辦采訪時，當?shù)氐男姓?fù)議委員會月度報告引起了記者的注意。“2015年7月，市政府審結(jié)4件行政復(fù)議案件，經(jīng)審查，維持3件，終止1件。”“今年以來組織行政復(fù)議案審會6次，其中組織聽證5件，行政機關(guān)負責人參加復(fù)議聽證5件”……翔實的案審說明、精確的圖表注解，附上行政復(fù)議試點改革動態(tài)和相關(guān)知識，這樣的月度報告每個月都會送至海門市政府及所有行政執(zhí)法機關(guān)。

　　實踐證明，加快建設(shè)法治政府是推進落實“四個全面”的必然要求，是加強政府自身建設(shè)、更好履行政府職能的現(xiàn)實需要。（張洋 魏哲哲）