近日,民間環保組織中國生物多樣性保護與綠色發展基金會(以下簡稱“中國綠發會”)收到了一份來自河南省鄭州市中級人民法院的“受理案件通知書”。今年4月,河南鄭州上街區峽窩鎮馬固村7處文物5處被拆毀,馬固村村委會、上街區人民政府、上街區峽窩鎮人民政府和鄭州市上街區文化廣電新聞出版局,因直接拆毀文物及不履行法定職責被民間環保組織訴至法庭(10月19日《京華時報》)。
盡管法院才正式受理此案,民間環保組織能否勝訴還是未知之數,但不少人尤其是民間環保人士,已經將此次法院立案受理界定為推進我國人文遺跡(文物)保護的里程碑。畢竟,民間環保組織從環境保護的角度,對毀損人文遺跡的行為提起公益訴訟,此案尚為國內首例。
從本質上說,這并非文物保護公益訴訟,而是環境公益訴訟,因為其主要法律依據是環保法第58條的規定。中國綠發會之所以如此訴訟,是認為“破壞不可移動文物就是破壞生態環境”。在文物保護公益訴訟沒有明確法律依據的情況下,文物保護借道環境公益訴訟是民間環保組織的無奈之舉,但給人的感覺卻是 “環保法成了文物保護的救命稻草”。也因此有人質疑:環境公益訴訟真能給違法破壞文物的人戴上緊箍咒嗎？
以環保名義保護文物,關鍵在于“破壞不可移動文物就是破壞生態環境”這一論斷是否有法律依據。如果這是環保法的立法本意,則不可移動文物保護就應屬于環境保護工作的一部分,由此會造成一系列連鎖反應:第一,應當依據環保法第10條規定,將不可移動文物保護納入環保主管部門監督管理的范疇；第二,環保主管部門也可對毀損不可移動文物的行為提起環境公益訴訟；第三,應當依據《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》,將不可移動文物保護納入黨政領導干部離任審計和終身追責的范疇。
“破壞不可移動文物就是破壞生態環境”雖然有一定的理論支撐,但還難以從環保法的實施中找到立法依據,這樣的界定不可避免地會造成不可移動文物保護與環境保護監督管理關系的沖突,也非環保終身追責的應有之義。當然,真要將不可移動文物保護納入環境保護的范疇,或許對不可移動文物保護更為有利,但這需要立法機關對此進行法律解釋,任何機構和組織都不能對此法律規定進行任意解釋。
在現有法律體系下,我國專門的文物保護法難以保護好不可移動文物,卻讓人打起了環保法的主意,這是文物保護法規定不足的體現。文物保護法雖然對一些破壞文物和影響文物安全的行為規定了行政處罰條款,但只能對責任單位處以5萬元至50萬元的罰款,相對于建設項目的巨額投入而言,只是九牛一毛。據第三次全國文物普查統計,我國近30年來消失4萬多處不可移動文物,50%以上毀于各類建設活動。
在修改文物保護法的眾多呼聲中,建立文物保護公益訴訟制度被認為是遏制文物違法行為的重要法律武器。從民事訴訟法第55條的規定來看,毀損文物應為損害社會公共利益的行為之一,這為建立文物保護公益訴訟制度留下了空間。但根據立法法的規定,如何確定“法律規定的機關和有關組織”具有文物保護公益訴訟的主體資格,需要通過修改文物保護法來確定。要使文物保護公益訴訟制度化、常態化,修改文物保護法勢在必行。
唯有如此,“法律規定的機關和有關組織”才可名正言順地提起文物保護公益訴訟,而不至于煞費苦心地借道環境公益訴訟保護文物。如此,公益訴訟才會成為文物保護的標配。(許輝)
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