上海自貿(mào)區(qū),不只是為了建造一個(gè)“錢袋子”,更是為了建造一個(gè)改革的蓄能池。上海自貿(mào)區(qū),既是資本的革命,也應(yīng)是行政思維植入法治的革命。前者是上海自貿(mào)區(qū)的外表,后者則是上海自貿(mào)區(qū)的基石。
9月27日,國(guó)務(wù)院印發(fā)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案。至此,上海自貿(mào)區(qū)的架構(gòu)從紛紜猜想走向清晰。
推進(jìn)政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管,建立集中統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體系;金融服務(wù)、航運(yùn)服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大開放,暫停或取消投資者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍限制等準(zhǔn)入限制措施;探索建立負(fù)面清單管理模式,按照內(nèi)外資一致的原則,將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制;在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下,試驗(yàn)區(qū)內(nèi)對(duì)人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融市場(chǎng)利率市場(chǎng)化、人民幣跨境使用等方面創(chuàng)造條件進(jìn)行先行先試;允許外資自由轉(zhuǎn)移投資收益……一條條橫跨貿(mào)易、投資、服務(wù)、金融、稅收、行政體制等多領(lǐng)域的開放措施,勾勒出的不僅是空前的開放力度,還有推動(dòng)復(fù)合型改革的決心。上海自貿(mào)區(qū),不只是為了建造一個(gè)“錢袋子”,更是為了建造一個(gè)改革的蓄能池。以開放促進(jìn)改革,以開放增量效益進(jìn)補(bǔ)改革共識(shí),是上海自貿(mào)區(qū)的最大邏輯。
當(dāng)然,不到30平方公里的上海自貿(mào)區(qū),能否如《方案》開宗明義所說:“使之成為推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的‘試驗(yàn)田’,形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”,能否產(chǎn)生全國(guó)性的輻射效應(yīng),還要看其實(shí)際運(yùn)行情況。
相對(duì)而言,在貿(mào)易服務(wù)和投資便利化兩個(gè)方面,不存在太多難解之點(diǎn)。商品服務(wù)和招商引資多年來(lái)的持續(xù)增長(zhǎng),足以賦予上海自貿(mào)區(qū)類似的優(yōu)化經(jīng)驗(yàn),而暫停或取消投資者資質(zhì)要求、建立負(fù)面清單管理模式等新政策,事實(shí)上給予了區(qū)域內(nèi)“法無(wú)禁止即可行”的充分自由。在這樣的經(jīng)營(yíng)環(huán)境下,資本與監(jiān)管的契合度最高,可以用最明晰的方式,實(shí)現(xiàn)貿(mào)易服務(wù)和投資便利化的最大優(yōu)化。
但是,在金融開放領(lǐng)域,上海自貿(mào)區(qū)將面臨真正的挑戰(zhàn)。人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融市場(chǎng)利率市場(chǎng)化、人民幣跨境使用、開展離岸業(yè)務(wù)等寬松條件,意味著區(qū)域內(nèi)將成為一個(gè)真正意義上的自由港,在享受政策洼地帶來(lái)的種種利益的同時(shí),也必須經(jīng)歷監(jiān)管是否失控的考驗(yàn)。開放,就意味著巨量資金將以前所未有的速度進(jìn)出其間,這其中蘊(yùn)含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)而言,區(qū)域內(nèi)的金融政策,只有利率市場(chǎng)化具備了全國(guó)推開的基礎(chǔ)條件,這在一定程度上分?jǐn)偭丝赡艿娘L(fēng)險(xiǎn)。其他金融政策,足以對(duì)區(qū)域外資金產(chǎn)生虹吸效應(yīng)。尋求套利的熱錢愿意進(jìn)來(lái),來(lái)源不明的資金希望從中尋找離境通道,區(qū)域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)有可能錯(cuò)配在岸業(yè)務(wù)與離岸業(yè)務(wù)的資源,都可能醞釀出不小的風(fēng)險(xiǎn)。什么是正常資本流動(dòng)?什么是異常資本流動(dòng)?哪些異常資本流動(dòng)可控而哪些須嚴(yán)加防范?上海自貿(mào)區(qū)必須建立相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制,以避免區(qū)域簡(jiǎn)單成為資本的聚集地,而失去其金融改革的先行者意義。
這種危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的建立,本身就對(duì)行政機(jī)制改革提出了更高要求。《方案》中,已經(jīng)清晰描繪了區(qū)域內(nèi)行政改革的方向:建立與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系,政府管理轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。這強(qiáng)調(diào)了行政管理的效能。更進(jìn)一步看,上海自貿(mào)區(qū)始終在風(fēng)險(xiǎn)可控中大膽開放,還必須探索出基于法治基礎(chǔ)上的行政管理模式。單純的開放只能產(chǎn)生階段性、局部性、不可復(fù)制的紅利。既開放又有序的格局,只能建立在法治基礎(chǔ)上。法治,具備最好的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。
上海自貿(mào)區(qū),既是資本的革命,也應(yīng)是行政思維植入法治的革命。前者是上海自貿(mào)區(qū)的外表,后者則是上海自貿(mào)區(qū)的基石。
(評(píng)論員徐立凡)
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