王琳(海南大學(xué)法學(xué)院副教授)
近年來，看守所和拘留所內(nèi)的在押人員非正常死亡案件屢有發(fā)生，沖擊著公眾的神經(jīng)。2月15日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《拘留所條例》。較之現(xiàn)行的《治安拘留所管理辦法(試行)》，“條例”在立法位階上提升了一個層級，由原來的部門規(guī)章上升為行政法規(guī)。從縱向看，這當(dāng)然是一個值得欣喜的進步。從羈押場所的法治化目標(biāo)來看，“條例”仍然是一個中轉(zhuǎn)站。在不久的將來，這部行政法規(guī)，應(yīng)被國家法律所取代。
理由很簡單，行政系統(tǒng)內(nèi)的制度改良，仍不可避免地受到行政利益的影響。“辦法”雖然升格成了“條例”，但沿襲的仍是部門主導(dǎo)的立法模式。沒有開門立法、也沒有公開的博弈平臺，尤其是被羈押人和中立第三方的聲音無法進入立法程序，草案中暗藏的利益博弈，也就難以被及時發(fā)現(xiàn)和糾正。
于是，“征求意見稿”中有關(guān)警察責(zé)任的條款在最終稿中居然消失了，甚至連原稿中規(guī)定的“拘留所執(zhí)行拘留活動應(yīng)當(dāng)接受檢察院的法律監(jiān)督”也被刪除。如此一來，在究責(zé)和告知問題上，公安部門就擁有了寬泛的自由裁量權(quán)。
絕對的權(quán)力可能導(dǎo)致絕對的腐敗。為拘留所的管理體制和管理規(guī)范立法，最核心的部分，就是要限制警察的權(quán)力，使之不能隨意運用拘留來傷害公民的合法權(quán)益(哪怕這位公民是被羈押人)。從此意義上說，沒有外部力量介入博弈，還很難保證拘留所管理體制的科學(xué)。
當(dāng)然，大凡真正的改革，就會牽涉到利益的再分配，也就難以一蹴而就。拘留所管理，與中國目前的拘留制度緊緊捆綁在一起。拘留未改，拘留所難動。以最主要的拘留方式——行政拘留為例，這類案件系由公安部門自偵、自裁，已經(jīng)有違權(quán)力分立的基本理念。對行政拘留的執(zhí)行，再由公安機關(guān)管理之下的拘留所負責(zé)，那等同于在公安這一個部門內(nèi)，就完成了從查處到懲治的整個程序。這意味著警察事實上承擔(dān)了從偵查人員到檢察官、到法官、直至到獄卒的全部角色。如此集中的權(quán)力，固然對于及時、有效地維護治安有一定作用，但對于人權(quán)保障的傷害，以及在制度上所留出的可能滋生腐敗的空間，同樣不言而喻。
所以說，作為公安機關(guān)一個職能部門的拘留所，無論怎樣完善內(nèi)部監(jiān)督程序，也難逃“左手監(jiān)督右手”的制度悖論。
對新出爐的“條例”而言，雖然也有一些亮點，但這些只是一個正在走向法治的國家最基本最起碼的要求。對現(xiàn)實的拘留所管理而言，關(guān)鍵在于，如何讓規(guī)范文本上這些明確的“不得”、“禁止”，真的成為“高壓線”。引入外部權(quán)力的監(jiān)督已是當(dāng)務(wù)之急。
一個在學(xué)界得到頗多認同的改革方案是，將治安案件司法化，并讓拘留所和看守所脫離公安部門的管理，與監(jiān)獄一樣劃歸司法行政機關(guān)管轄。這種體制內(nèi)的自我完善，既不傷筋動骨，又能最大限度地實現(xiàn)權(quán)力制約，理當(dāng)及時推進。
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