為貫徹黨的十八屆三中全會精神,進一步深化司法體制改革,最高人民法院制定了指導未來五年法院改革工作的重要綱領性文件——— 四五改革綱要(下稱“綱要”)。
最高法院9日在濟南召開新聞發布會,通報了綱要有關內容和法院深化司法改革的推進情況。此間正在舉行人民法庭會和全國高院院長座談會。
綱要針對八個重點領域提出了45項改革舉措。明確提出,未來五年法院改革要著力解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題,確保人民法院依法獨立公正行使審判權,加快建設公正高效權威的社會主義司法制度,著力推進國家治理體系和治理能力現代化,到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權力運行體系。
綱要堅持以問題為導向,將建立符合司法職業特點的法院人員管理制度作為重要抓手,將健全審判責任制作為關鍵環節,做到整體推進與重點突破相結合。在總結梳理人民法院之前三個“五年改革綱要”經驗基礎上,結合前期試點工作,確定了需要繼續推進的項目和需要調整的內容。
“綱要提出的改革舉措嚴格與三中全會決定和中央司改意見‘對表’,是對中央改革任務的分解、延伸與細化。”最高法院司改辦主任賀小榮說。
據了解,凡是人民法院牽頭的改革任務,綱要表述較為詳細,并提出了明確要求;凡是人民法院配合中央其他部門推進的改革任務,綱要表述較為原則,側重協同推進。
賀小榮表示,綱要發布后,最高法院將配套推出貫徹實施方案,明確各項改革措施的牽頭部門和參加部門,確定路線圖和時間表,建立情況通報、督導檢查、評估總結制度,做到每項改革任務都有布置、有督促、有檢查,確保各項任務不折不扣完成。
審判
獨審法官直接簽發判決書 將不再由庭長或院長簽發
分析:合議庭審理的相對復雜案件仍需院長或庭長簽發
【綱要內容】獨審法官可直接簽發判決書,不再由院長或庭長簽發。
要想讓法官獨立審案,簽發判決書是重要的環節。如果法官的判決書需要由庭長或者院長簽發,否則不能蓋章生效,那法官很難有獨立審案的條件。
綱要提出改革裁判文書簽發,意味著獨審法官可以較大限度地排除來自法院內部的干擾,獨立辦案。
能夠督促法官更好地履職
去年開始,深圳福田等法院開始試點審判長簽發判決書,以去除法院的行政化。今年兩會上,全國政協委員、全國律師協會副會長朱征夫建議全國的法院都由審判長簽發判決書。
昨天,國家行政學院教授楊偉東對南都記者說,最高法院的這個舉措有去除行政化的功能,既是對審判人員的信任,也可以讓審判人員有承擔責任的基礎。
中國人民大學訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛東接受南都記者采訪表示,司法是一種裁判的權力,而這種裁判來源于對案件事實、證據的審查和法律的適用,只有親自審理案件的主審法官才能夠做到這一點,所以由主審法官負責審、負責判,并負責簽發。陳衛東指出,此舉改變了過去行政化的運作色彩,也改革了司法的責任制,即誰判決誰負責,能夠督促法官更好地履職。
合議庭案件也應逐步改革
不過,正如楊偉東所指出的,此次改革選擇從案件相對比較簡單的獨審審判入手。法官獨審的一般是適用簡易程序的案件,比如量刑在三年以下、被告人認罪的刑事案件。
楊偉東認為,簡易程序本身特點就是快捷,由法官直接簽發判決書也體現了這個特點。此次,最高法院“十分謹慎地”開了法官直接簽發判決書的口子,由合議庭審理的相對復雜的案件仍然需要由院長或庭長簽發。
中國政法大學刑事訴訟法教授洪道德對南都記者表示,以后對合議庭審理的案子也應該逐步改革,庭長、院長只起監督作用,由法官自主行使判決權,否則審者不判,判者不審,等于看病的大夫不開藥,開藥的大夫不看病。
院長庭長監督審案全程留痕
一些疑難、復雜的案件,法官需要得到院長或者庭長的指導。現實中,一些院長或者庭長將指導變形為干涉,從而剝奪了法官的審判權。為了避免這種情況,綱要規定,依托現代信息化手段,建立主審法官、合議庭行使審判權與院、庭長行使監督權的全程留痕、相互監督、相互制約機制,確保監督不缺位、監督不越位、監督必留痕、失職必擔責。
根據訴訟法的規定,刑事、行政、民事等案件的審限都不長,刑事案件規定的一審審限只有兩個月,但是現實中大量案件并沒有在審限內判決。對此,最高法院要求規范案件審理程序變更、審限變更的審查報批制度。
另一個影響案件公正審理的因素是案件在法官中的分配。南都記者了解到,現在案件分配模式較多,有的法院將法官分為幾等,難度較高的案件由經驗豐富的法官審理,有的法官則由庭長指定法官審理。對此,綱要規定,在加強專業化合議庭建設基礎上,法院將實行隨機分案為主、指定分案為輔的案件分配制度,建立分案情況內部公示制度。
管轄
重大行政案件或可不在本地審理
分析:有望避免行政干預
【綱要內容】探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。通過提級管轄和指定管轄,確保行政案件、跨行政區劃的民商事案件和環境保護案件得到公正審理。
事實上,最高法院一直致力于解決行政案件的公正審理問題。比如曾規定起訴縣級以上政府,且基層法院不宜審理的,應當由中級法院審理。但國家行政學院教授楊偉東認為,這些規定仍有較多人為判斷的因素,比如什么是“基層法院不宜審理的”就很籠統。楊偉東認為,最好的辦法還是打破行政區劃的框框,使重大行政案件審理擺脫地方政府。
中國人民大學訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛東表示,綱要提出的做法可以避免行政干預和地方保護的現象。有的行政案件涉及到民告官,如果在本地審理,會給當地法院審理很大壓力,還有可能會妨礙正常審理;民商案件主要涉及到地方保護的問題,通過提級審理或進行指定管轄,可以解決這一問題。過去訴訟法并沒有明確規定要跨行政區域,這次改革是一個突破。
中國政法大學刑事訴訟法教授洪道德接受南都記者采訪表示,過去追求經濟上的G D P一直是地方官員政績的首要指標,很多地方環境案件,法院根本不受理,地方干預很多。洪道德還提出,將來是否可以考慮不按照行政區劃建設法院?比如環境保護法院,可以不按區縣來設,一個省設幾個環保法院,受理該省所有環保案件。
此外,綱要還規定建立上級法院在重大、疑難、復雜案件較多的地方派出巡回法庭工作機制。南都記者注意到,現在實踐中也有大量巡回法庭,但一般是由本級法院派出,解決的是個別案件的審理問題。楊偉東說,綱要中所指的巡回法庭是由上級法院派出的,可以較好地解決上級法院對下級法院的監督問題,還可以使一些行政案件的立案難問題得到緩解。
人事
省一級設法官遴選委員會從專業角度提出法官人選
分析:法官提名權上收,有助于“去地方化”
【綱要內容】在省一級設立法官遴選委員會進行全省的法官提名,從專業角度提出法官人選,由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關,人大依照法律程序任免。
建立省以下法院人財物統管的目的是去除法院的地方化,使法院在人事任命、經費來源上擺脫地方的干擾。其中最重要的就是人事任命的去地方化。目前,法官的提名權由同級法院院長行使。對此綱要提出,改革現行法官提名機制。
改革的關鍵在于委員會組成
國家行政學院教授楊偉東表示,提名權是一項很重要的權力,只要提名通過,一般沒有重大的問題都可以獲得任命。將法官的提名權上升到省一級,確實可以有效地去除地方化,提名的中立性和客觀性也能得到提升。
不過,綱要并沒有提出法官遴選委員會怎么組成。楊偉東表示,這個委員會不應當只由法院內部人士組成,還應該包括法學專家等社會人士,以增加提名的科學性。
中國政法大學刑事訴訟法教授洪道德也認為,這項改革的關鍵是遴選委員會如何組成,究竟是什么地位權限,和組織人事部門是什么關系?他認為,必須由遴選委員來確定某個候選人的專業水準后,再將人選轉給組織部門考察;遴選委員會的組成也必須社會化,專家、人大代表、政協委員、社會人員等都要參與。
或推動法院院長從法官中產生
法官提名與院長的產生也有一定的關系。根據現在的程序,法官需要通過司法考試,而院長只需要有法律從業背景。法院院長的提名也與法官不同,一般由上級法院或者本級黨委提出人選,由上級黨委決定,再由同級人大選舉。前段時間,全國政協雙周會上,全國政協委員提出要由有法律專業背景的人擔任法院院長。
楊偉東說,法官由省一級提名也可以促進有法學背景的人擔任法院院長,而將來一定會要求法院院長從法官中產生。
參加全國政協雙周會的全國政協委員、中國政法大學教授曹義孫表示,法院院長沒有法學背景的問題非常嚴重,法院院長應該是辦案的能手,否則就違反了司法活動的規律。
綱要規定,推進法院人員分類管理制度改革,將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員,實行分類管理。曹義孫說,分類管理也可以增加法院院長的法律專業背景,之前將法院院長當作行政官員來提拔,這個分類管理就是把對法官的管理跟行政的管理區分開來,分類管理不僅是工資待遇,而是需要有相關的提拔程序。
引導初任法官首先到基層法院
在法官遴選方面,綱要還規定,初任法官首先到基層法院,上級法院法官原則上從下級法院遴選。楊偉東說,這個規定主要是解決中級以上法院法官太年輕的問題,在英美,中級以上法院的法官年紀一般超過50歲,但中國碩士博士剛剛畢業就可以擔任法官,這些法官沒有太多的生活閱歷,不容易把握一些復雜的審判。
綱要還規定了判決書說理水平作為考核升官因素。要求建立裁判文書說理的評價體系,將裁判文書的說理水平作為法官考評、遴選和晉級的重要因素。
其他亮點
最高法判決將轉化為指導性判例
分析:案例作為風向標,效果比司法解釋更好
【綱要內容】最高人民法院將建立將本院作出的裁判轉化為指導性判例的機制,充分發揮其確保法律統一正確實施、維護國家法制統一的職能。
現在仍有大量的同案不同判的現象,最高法院正在加強指導性案例的作用,已經建立了每月發布指導性案例的制度,要求各級法院遇到類似的案件時參照指導性案例。
國家行政學院教授楊偉東說,中國雖然不是判例法國家,最高法院的判決不能被下級法院直接引用,但是最高法院的判決肯定是下級法院的風向標。
楊偉東認為,這個規定要求最高法院能夠通過個案發揮引導作用,最高法院的判決需要有非常高的水準。楊偉東說,最高法院進行司法引導的主要方式是發布司法解釋,但是司法解釋比較抽象,不易理解,而把一個個的案件匯總起來當做案例,效果會比司法解釋更好。
改變以訴訟標的額確定審級
分析:應按照案件難易、影響力確定審級
【綱要內容】進一步改革民商事案件級別管轄制度,逐步改變主要以訴訟標的額確定案件級別管轄的做法,將絕大多數普通民商事一審案件的管轄權下放至基層人民法院。
南都記者注意到,根據最高法院數據,民商事案件連續多年超過全部一審案件的80%。目前,民商事案件的審級是根據訴訟標的額確定。以北京為例,基層法院受理標的額在5000萬元以上的,中院受理5000萬元至2億元的,高院受理超過2億元的。
楊偉東說,根據訴訟標的額判斷審級比較容易,但也相當機械。有的案件標的額雖然很高,但是審理卻很容易,有的標的額的不高,審理卻相當復雜。他認為,審級應該按案件審理的難易程度、案件的影響力等綜合考量。
司法實踐中的另一個問題是,基層法院案件逐年上升,而高院、最高法院案件量卻相當少,基層法院的法官已經不堪重負,不按案件標的分配案件,會不會加重基層法院的負擔?
楊偉東表示,在進行此項改革時候,還需要進行綜合的制度設計,將案件的性質、影響力、難易等進行指標化的設計,以此為指標在四級法院之中進行合理的分配,如果基層法院的案件量猛增,那改革顯然是不成功的。
律師可作為第三方納入信訪機制
分析:探索新的信訪模式,重塑司法威信
【綱要內容】完善訴訪分離工作機制,明確訴訪分離的標準、范圍和程序。建立就地接訪督導機制,創新網絡辦理信訪機制。探索建立律師為主體的社會第三方參與機制,增強涉訴信訪矛盾多元化解合力。
楊偉東表示,可以分三個層次來看待涉訴信訪的改革。第一是并不是越高級的部門受理信訪就越合理,而信訪作為糾紛機制的功能的發揮,也不是大鬧大解決,而是看信訪有沒有道理。第二是需要看信訪本身解決問題是不是公平公正。第三是人們之所以信訪不信法,是因為司法部門長期以來沒有建立威信,如果司法部門想要建立威信,需要一件件案件公平審理,以逐步使人們相信司法部門。
楊偉東說,正是長期以來司法部門沒有威信,才需要探索新的信訪模式,比如網絡信訪、將律師作為第三方納入信訪機制等。而以后法院的判決書也不應該只是形式上的終結,而是應該提高審判的水平,用公平公正的判決書真正地終結信訪。
訴訟費罰金等統一上繳省級國庫
分析:杜絕法院通過審判職能為自己謀利
【綱要內容】地方各級人民法院收取的訴訟費、罰金、沒收的財物,以及追繳的贓款贓物等,統一上繳省級國庫。
此前,由于法院支出由同級財政供給,按照一定比例由同級財政向法院返回,因此容易產生法院利用審批權牟利的問題。中國政法大學刑事訴訟法教授洪道德指出,這項要求意味著今后法院不能再通過審判職能為自己謀取利益。
不過洪道德指出,不排除一些法院“該收不收、該罰不罰”,或者通過其他名目不把訴訟費、罰金等上繳省級國庫。他建議從制度上加強監督管理,相關措施要盡快跟上。
改革回顧
人民法院歷次“五年改革綱要”
“一五綱要”改革要點(1999-2003)
●到1999年底前,各級人民法院須全面實行立審分立、審執分立、審監分立。
●全面落實公開審判制度;加快裁判文書的改革步伐,提高裁判文書的質量。
●在法律規定范圍內,多適用簡易程序審理案件。
●在審判長選任制度全面推行的基礎上,充分發揮合議庭審案的自主性。
●改革法官來源渠道,逐步建立上級人民法院的法官從下級人民法院的優秀法官中選任以及從律師和高層次的法律人才中選任法官的制度。
“二五綱要”改革要點(2004-2008)
●改革和完善死刑案件審判程序和復核程序,確保死刑案件的質量。改革刑事證據制度,進一步貫徹落實保障人權和無罪推定原則。
●改革民事管轄制度,克服跨地區民事案件中的不當干擾問題。改革行政訴訟制度,特別是解決行政訴訟中的管轄問題,從制度上排除干預行政審判的各種因素。
●改革案件請示的做法,對具有普遍法律適用意義的案件實行根據當事人申請或依職權報請上級法院審理的制度。
●建立法官依法獨立判案責任制,要求院長、庭長參加合議庭審理案件,逐步實現合議庭、法官負責制。
●逐步推行上級人民法院法官主要從下級人民法院優秀法官中選任以及從其他優秀法律人才中選任的制度。
“三五綱要”改革要點(2009-2013)
●建立減刑、假釋審理程序的公開制度,嚴格重大刑事罪犯減刑、假釋的適用條件,加強同步監督。
●研究建立對非法干預人民法院依法獨立辦案行為的責任追究制度。研究建立違反法定程序過問案件的備案登記報告制度。
●最高人民法院、高級人民法院和中級人民法院遴選或招考法官,原則上從具有相關基層工作經驗的法官或其他優秀的法律人才中擇優錄用。
●建立法官廉政檔案制度,研究建立確保司法廉潔的廉政激勵機制。健全舉報網絡。
●研究建立裁判文書網上發布制度和執行案件信息的網上查詢制度。
●推進涉訴信訪法治化、規范化。建立“訴”與“訪”分離制度。完善涉訴信訪工作責任制,實行責任倒查制度。研究建立涉訴信訪終結機制,規范涉訴信訪秩序。
(記者 王殿學 龍玉琴 實習生 季欣悅 張艷萍)
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