宋 嵩繪
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近日，記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，一些城市在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中熱衷于造“新城”，動(dòng)輒規(guī)劃數(shù)十平方公里的新區(qū)、新城。不可否認(rèn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程使更多人享受到城市生活的便利。然而，由于缺乏合理規(guī)劃，不少“新城”成為“空城”。房地產(chǎn)泡沫蔓延的風(fēng)險(xiǎn)、土地資源浪費(fèi)的陰影、過(guò)分依賴土地財(cái)政的隱憂，也漸漸浮現(xiàn)。
“一線海景”、“拎包入住”……8月28日，記者在某海濱小鎮(zhèn)看到，東西長(zhǎng)達(dá)21.3公里的濱海大道靠山一側(cè)，已經(jīng)開(kāi)發(fā)建設(shè)了200多個(gè)樓盤(pán)。雖然天氣悶熱，卻沒(méi)有海濱度假區(qū)的人流和喧嘩。
記者走進(jìn)某小區(qū)，發(fā)現(xiàn)小區(qū)內(nèi)的棋牌室、蛋糕店、理發(fā)店全部大門(mén)緊閉，唯一營(yíng)業(yè)的商鋪是一家房屋中介公司。一位工作人員說(shuō)，這個(gè)擁有5000余套住宅的小區(qū)現(xiàn)在入住率不足20%。鄰近小區(qū)的一位居民也反映，即便在旺季，他居住的小區(qū)入住率也不過(guò)三成，“住了幾年一直沒(méi)有集中供暖，因?yàn)榍锒竟?jié)連20%的入住率都無(wú)法達(dá)到。”
空置率高，配套設(shè)施不齊全，業(yè)主紛紛拋棄新城
在東部一省份的某縣，記者了解到，新城5平方公里的建成區(qū)內(nèi)，居住人口僅三四萬(wàn)；建成5年的住宅區(qū)，入住率不到三成；建成8年的商業(yè)街上，店鋪大門(mén)緊閉。一位干部告訴記者，去年該縣成立了新城繁榮辦公室，“就為了解決人氣問(wèn)題”。
空置率高的同時(shí)，還有很多業(yè)主準(zhǔn)備拋棄新城。
在某海濱小鎮(zhèn)，地產(chǎn)中介小徐告訴記者，小鎮(zhèn)海景地產(chǎn)過(guò)度開(kāi)發(fā)，房?jī)r(jià)上漲十分緩慢。這兩年，不少炒房客大量甩房；而一些購(gòu)置住宅用于養(yǎng)老、度假的業(yè)主，也因配套設(shè)施不齊全選擇拋房。
類似情況，也發(fā)生在北方一個(gè)號(hào)稱“中國(guó)第一生態(tài)城”的新區(qū)。“我多少錢買的多少錢賣給你，只要不賠錢就行。”幾年前在生態(tài)城買了房子的曹女士說(shuō)：“買這房子后悔死了，附近什么配套設(shè)施也沒(méi)有，想賣也賣不掉。”
這座生態(tài)城總體規(guī)劃80平方公里，擬打造成世界一流的生態(tài)宜居城市。然而，8月28日，記者在這里看到，一片尚未建成的別墅區(qū)早已停工，鐵柵欄銹跡斑斑，建材凌亂地堆放在地，規(guī)劃中2010年建成學(xué)校、醫(yī)院的目標(biāo)毫無(wú)眉目。
一位和生態(tài)城有業(yè)務(wù)往來(lái)的銀行工作人員說(shuō)：“地方政府的如意算盤(pán)打錯(cuò)了，生態(tài)城周邊是填海吹沙造的地，地方政府以為把地造出來(lái)，就可以賣大價(jià)錢了。但沒(méi)想到根本沒(méi)有人來(lái)生活，結(jié)果花巨資造了個(gè)無(wú)人島。”
新城建設(shè)嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，GDP導(dǎo)向催生“造城”熱情
新城建設(shè)往往耗資巨大，那么，巨額資金從哪里來(lái)呢？
記者了解到，新城建設(shè)中，賣地建城成為一種常見(jiàn)的開(kāi)發(fā)模式。賣地獲得土地出讓金；銀行貸款，抵押靠土地；融資、還債也靠土地—一切都來(lái)自土地。
以某縣為例，新城于2005年啟動(dòng)建設(shè)，規(guī)劃面積14平方公里，除此之外，還有一個(gè)2.97平方公里的片區(qū)是通過(guò)圍填海建造的，計(jì)劃投入16億元。該項(xiàng)目2011年報(bào)批，2012年開(kāi)工建設(shè)，至今都是政府在投資。
該縣一位干部告訴記者，當(dāng)?shù)貫樾鲁腔I措建設(shè)資金，主要通過(guò)由一家國(guó)資公司融資，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，然后出售土地遞次開(kāi)發(fā)的方式。
“比如說(shuō)，我們老城區(qū)政府大樓的土地值100萬(wàn)一畝，而新城只有40萬(wàn)每畝，那么通過(guò)置換就可以解決蓋樓資金不足的問(wèn)題。”那塊圍填海的片區(qū)，“整個(gè)人工島占地4500畝，如果能有3000畝土地出售，按100萬(wàn)元一畝的價(jià)格計(jì)算，將來(lái)光土地收益就可達(dá)30億元，資金應(yīng)該不成問(wèn)題。”對(duì)于未來(lái)的收益，當(dāng)?shù)馗刹亢苡行判摹?/p>
為了建設(shè)新城，不少地方不惜承擔(dān)債務(wù)。專家分析說(shuō)，地方利益和以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展思路是“造城”的重要?jiǎng)訖C(jī)：借新城建設(shè)推動(dòng)土地升值，地方政府獲得高額土地出讓金；大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)投資，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，也是漂亮的政績(jī)。
“你當(dāng)市長(zhǎng)，建了項(xiàng)目大家都看得到，花了多少錢或者欠了多少錢，一般沒(méi)人追究。”一位專家直言：“前任市長(zhǎng)建項(xiàng)目，配套設(shè)施還沒(méi)建人就調(diào)走了，繼任市長(zhǎng)不愿管，只管上新項(xiàng)目。新城越建越大，配套卻不完善，就更發(fā)展不起來(lái)。”
中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所常務(wù)副所長(zhǎng)、資深研究員王梅說(shuō)，對(duì)地方官員來(lái)說(shuō)，建新城的資金來(lái)自財(cái)政收入、銀行貸款等，不是自己的錢；而且現(xiàn)在出口低迷，消費(fèi)不可能在短時(shí)間內(nèi)有大的增長(zhǎng)，投資拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的作用比較關(guān)鍵，所以地方政府對(duì)投資的沖動(dòng)就更大一些。至于決策方面，一些政府官員不懂投資，項(xiàng)目不經(jīng)過(guò)科學(xué)論證就上馬，造就了不少“拍腦袋”的新城、新區(qū)。
透支經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ胤秸畟鶆?wù)高企，房地產(chǎn)泡沫蔓延
“造城”，在一些地方如火如荼地進(jìn)行。但上述種種跡象表明，“造城”并沒(méi)有給很多地方帶來(lái)預(yù)期的繁榮。
有地方干部告訴記者，“造城”資金嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，但新城建成數(shù)年，工商業(yè)發(fā)展不起來(lái)，居民區(qū)入住率又低，資金無(wú)法回流，地方壓力極大。
“這很讓人擔(dān)憂”，王梅說(shuō)，城市大小應(yīng)取決于有沒(méi)有規(guī)模效應(yīng)。現(xiàn)在很多地方建的新城，既沒(méi)有足夠的人口聚集效應(yīng)，也沒(méi)有交通樞紐或者產(chǎn)業(yè)支撐，“在沒(méi)有合理動(dòng)態(tài)需求的前提下，為了建設(shè)而建設(shè)，很多是面子工程，造成投資無(wú)效、資源浪費(fèi)，透支了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，地方政府債務(wù)高企。”
審計(jì)署日前公布的審計(jì)結(jié)果顯示，隨著土地出讓收入增幅下降，地方償債壓力也在加大。2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息2315億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。
房地產(chǎn)泡沫蔓延的隱憂也已浮現(xiàn)。記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些三、四線城市建設(shè)雖然投資巨大，但產(chǎn)業(yè)空心，市場(chǎng)需求不足，只能留下大量爛尾項(xiàng)目。
“部分三線城市和四線城市、縣城再按這樣的模式發(fā)展房地產(chǎn)，恐怕在擴(kuò)張到一定程度時(shí)會(huì)導(dǎo)致崩盤(pán)。”國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵說(shuō)。
“新城建設(shè)其實(shí)有很成功的例子，比如上海的浦東”，王梅說(shuō)，關(guān)鍵在于要科學(xué)論證。一些中西部城市，三、四線城市都是人口流出的地方，“這些地方再建一個(gè)新城，不是浪費(fèi)嗎？”
賣地建房的開(kāi)發(fā)模式，加上規(guī)劃缺失、供過(guò)于求、配套不足，除了催生房地產(chǎn)泡沫，加重地方對(duì)土地財(cái)政的依賴，還消耗著有限的土地資源，“上屆政府賣下屆政府的地”的現(xiàn)象在一些地方非常突出。此外，一位專家指出，部分地方政府將城鎮(zhèn)化看成一次圈地“良機(jī)”，以新城建設(shè)的名義，將大量農(nóng)業(yè)用地劃為建設(shè)用地，造成土地使用效率下降，侵占耕地、侵害農(nóng)民利益的情況也時(shí)有發(fā)生。
盲目“造城”脫離了城鎮(zhèn)化本意，新城建設(shè)應(yīng)回歸以人為本
記者注意到，不少地方在建造新城時(shí)，都有意無(wú)意地以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機(jī)，將城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單理解成圈地、蓋樓、“造城”。采訪中，多位專家指出，這種做法絕不是城鎮(zhèn)化的本意。
不久前召開(kāi)的中央政治局會(huì)議提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。中央也多次強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化要放在與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)的發(fā)展視野中來(lái)謀劃。
“城鎮(zhèn)化的問(wèn)題核心是改革，而不是投資。”李鐵說(shuō)，要在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中注重從數(shù)量型增長(zhǎng)向質(zhì)量型增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變，從粗放擴(kuò)張型發(fā)展向資源集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變，要強(qiáng)調(diào)以人為本的發(fā)展觀。
“與其造新城，不如把現(xiàn)有的城市變得更好，”王梅認(rèn)為，很多地方應(yīng)該考慮的是提高現(xiàn)有城市的質(zhì)量和承載能力，增加其規(guī)模效應(yīng)，而不是去攤大餅。
至于新城建設(shè)，同樣要回到以人為本的道路上來(lái)，與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相結(jié)合，綜合考慮現(xiàn)實(shí)需求和未來(lái)發(fā)展。
王梅認(rèn)為，遏制不理性的新城建設(shè)，首先要有透明的決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，讓土地資源的開(kāi)發(fā)受到監(jiān)督。其次，要改變官員提拔時(shí)以GDP為主要考核目標(biāo)的問(wèn)題，政府的績(jī)效應(yīng)成為考核的核心。此外，要提高官員的執(zhí)政能力，特別是選擇、監(jiān)控和管理項(xiàng)目的能力。“新城需不需要建，建多大？建的標(biāo)準(zhǔn)要多高？都要經(jīng)過(guò)充分、細(xì)致的調(diào)研論證。”
城鎮(zhèn)化不是盲目“造城”。記者采訪過(guò)程中，多位專家提醒，“貪大求快、盲目‘造城’之風(fēng)有可能造成巨大的浪費(fèi)和風(fēng)險(xiǎn)，需要及時(shí)加以遏制。”
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