第四記
造城運(yùn)動(dòng)
總顧問(wèn)：國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任 李鐵
2008年以來(lái)，伴隨著新一輪地方投資熱度不斷升溫，全國(guó)大量城市興起了新城開(kāi)發(fā)熱潮，一個(gè)個(gè)新城規(guī)劃如雨后春筍般冒出，這些規(guī)劃承載著當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展的遠(yuǎn)大藍(lán)圖。然而巨額的城市建設(shè)投入也正在把許多地方政府拖入地方債務(wù)的泥潭。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委今年上半年調(diào)研后提醒，一些地方脫離實(shí)際盲目追求城鎮(zhèn)化速度，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資，超前規(guī)劃各種工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，造成很多“空城”。業(yè)內(nèi)專家呼吁，新一輪城鎮(zhèn)化的推進(jìn)一定要和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)人口需求相匹配，不能再搞“造城運(yùn)動(dòng)”。
大同地標(biāo)建筑不到600天建成
山西大同古城以東10多公里的太陽(yáng)宮最近剛剛舉辦了一場(chǎng)世界級(jí)的太陽(yáng)能高峰論壇，體量龐大的地標(biāo)建筑在會(huì)議開(kāi)幕的三個(gè)多星期前剛剛竣工。
為了趕在盛會(huì)前完成太陽(yáng)宮所在廣場(chǎng)的主體工程，大同當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)官員和施工人員經(jīng)歷了一場(chǎng)驚心動(dòng)魄的工程大沖刺，市住建委主任甚至為此立下保證書。此前有人對(duì)能否如期完成盛會(huì)前的大型工程存在憂慮。
太陽(yáng)宮總建筑面積21萬(wàn)平方米，從打下第一根樁，破開(kāi)第一鏟土，到鋪完最后一塊磚，釘完最后一顆螺絲后交付使用，僅僅用了不到600天的時(shí)間。山西日?qǐng)?bào)將此形容為，“創(chuàng)下了從主體建筑到內(nèi)外裝修的神奇速度，這不僅在大同建筑史、山西建筑史乃至中國(guó)建筑史上都屬首創(chuàng)。”
這個(gè)廣場(chǎng)南北長(zhǎng)3000米，東西寬600米，比北京天安門廣場(chǎng)的長(zhǎng)寬體量還大。而它所在的御東新區(qū)的開(kāi)發(fā)還要追溯到五年前，2008年初，上一任大同市長(zhǎng)耿彥波履新大同，掀起了一場(chǎng)大破大立的城市改造運(yùn)動(dòng)。
耿彥波曾主持山西王家大院的改造并取得顯著成效，他對(duì)山西深厚的歷史文化積淀有著近乎癡迷的執(zhí)著。他對(duì)媒體承認(rèn)，他渴望實(shí)現(xiàn)當(dāng)年梁思成未完成的理想，按照當(dāng)年梁思成對(duì)于北京“古今兼顧，新舊兩利”的思路整體改造大同，以當(dāng)?shù)氐挠訛槟媳陛S線，恢復(fù)御河以西的古城，建一座御河以東的新城。
大同曾請(qǐng)來(lái)世界知名的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位為新城做規(guī)劃，最后中標(biāo)的方案設(shè)計(jì)方是法國(guó)夏邦杰建筑設(shè)計(jì)公司。該公司相關(guān)負(fù)責(zé)人日前接受南都記者采訪時(shí)指出，當(dāng)時(shí)大同面臨著保護(hù)老城歷史文化建筑，拓展新城，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的需要。新城規(guī)劃面積達(dá)到70多平方公里，古城東面的文瀛湖曾經(jīng)干涸，為了新城開(kāi)發(fā)還從上游水庫(kù)引來(lái)活水。
造城進(jìn)行時(shí)中途換領(lǐng)導(dǎo)曾引擔(dān)憂
但短時(shí)間密集的大拆大建曾給耿彥波引來(lái)不少關(guān)注和爭(zhēng)議，網(wǎng)上還有人稱其為“耿拆拆”。但他對(duì)自己的作為有著明確的自信，他曾用四季輪替對(duì)媒體解釋城市建設(shè)的因果關(guān)系：“我覺(jué)得城市建設(shè)是春天挨罵，夏天就好一點(diǎn)，秋天就有收獲。但是你能不能熬過(guò)春天和夏天呢？你不能光等著秋天收獲，有因有果啊。”
今年年初大同的一次重要人事任免引起社會(huì)高度關(guān)注。2月，耿彥波被任命太原市委副書記、太原市代理市長(zhǎng)。同一天，大同市民多次在耿彥波主持修復(fù)的東城墻下舉行簽名集會(huì)，打出“要讓大同變香港只要留住耿市長(zhǎng)”、“耿彥波市長(zhǎng)大同需要你”等標(biāo)語(yǔ)。
家在大同的崔小姐告訴記者，大同這幾年的變化還是給市民帶來(lái)很多好處的，現(xiàn)在大家提起自己的家鄉(xiāng)都感覺(jué)很自豪，修復(fù)的古城墻夜景特別漂亮。她認(rèn)為年初市民自發(fā)挽留市長(zhǎng)主要有兩個(gè)原因，一種是對(duì)這位個(gè)性市長(zhǎng)有感情，另一種當(dāng)時(shí)也有人擔(dān)心領(lǐng)導(dǎo)換了會(huì)導(dǎo)致工程爛尾。
耿彥波曾對(duì)采訪他的記者表示：“人生苦短。對(duì)我來(lái)說(shuō)，這幾年沖過(guò)去也就過(guò)去了，沖不過(guò)去我就是歷史的罪人。貸了那么多款，如果留下一個(gè)半拉子工程，不可想象！”
新任大同市委副書記李俊明今年2月16日在市政府常務(wù)會(huì)議上承諾做到“五個(gè)凡是”。其中就包括凡是已經(jīng)開(kāi)工的政府工程，要全力保障，加快推進(jìn)，不允許出現(xiàn)半拉子工程；凡是房屋被征收的住戶，要妥善安置，確保回遷。
至少12個(gè)省會(huì)新城超過(guò)100平方公里
像大同這樣熱衷造城的城市還有很多，特別是財(cái)力更為雄厚的高級(jí)別城市更是規(guī)劃出大量新城。
南都記者梳理了2012年和2013年我國(guó)31個(gè)省會(huì)(首府)城市(含直轄市)的政府工作報(bào)告，提出造城計(jì)劃的城市共有24個(gè)，占我國(guó)省會(huì)城市總數(shù)的77%。其中計(jì)劃對(duì)原有的新城區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)和建設(shè)的有4個(gè)，提出建造新城區(qū)的有20個(gè)。
24個(gè)提出造城計(jì)劃的城市所規(guī)劃的新城區(qū)總面積累加起來(lái)超過(guò)4600平方公里，超過(guò)6個(gè)新加坡。只有昆明、呼和浩特、拉薩、西寧、銀川、烏魯木齊和重慶，在近兩年的政府工作報(bào)告中未提及規(guī)劃建設(shè)新城。
在提出建造新城的省會(huì)城市中，預(yù)計(jì)建造新城的面積超過(guò)100平方公里的城市共有12個(gè)，以廣州的造城計(jì)劃規(guī)模最為龐大，預(yù)計(jì)建造的新城數(shù)量也最多，廣州提出建造的9個(gè)新城規(guī)劃面積相加近800平方公里。此外，沈陽(yáng)、西安、貴陽(yáng)的造城計(jì)劃規(guī)模也較大。其中沈陽(yáng)市計(jì)劃建造8個(gè)新城區(qū)，總面積約210萬(wàn)平方公里；貴陽(yáng)市則計(jì)劃建造5個(gè)城區(qū)，其總面積超過(guò)510平方公里。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心也專門做了一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，他們檢索了12個(gè)省各城市的政府工作報(bào)告、文件、規(guī)劃和新聞報(bào)道等，涉及地級(jí)以上城市共156個(gè)，其中提出新城新區(qū)建設(shè)的有145個(gè)，占92.9%。有133個(gè)地級(jí)城市提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設(shè)了200個(gè)新城新區(qū)，平均每個(gè)地級(jí)市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)。
全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)今年上半年開(kāi)展的城鎮(zhèn)化專項(xiàng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)一些地方脫離實(shí)際盲目追求城鎮(zhèn)化速度，違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，盲目追求城鎮(zhèn)化速度，仍然依靠傳統(tǒng)的投資拉動(dòng)模式，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資，超前規(guī)劃各種工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，造成很多“空城”，占地過(guò)多，土地利用效率低下。
中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授、原珠江新城總規(guī)劃師袁奇峰接受南都記者采訪時(shí)指出，改革開(kāi)放以來(lái)，城市發(fā)展需要空間支撐，全國(guó)各地都出現(xiàn)很多新城，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，現(xiàn)在規(guī)劃的新城是政府主導(dǎo)下的通過(guò)土地財(cái)政來(lái)運(yùn)營(yíng)的新城。這種運(yùn)營(yíng)城市的模式是由政府統(tǒng)一征地拆遷，統(tǒng)一投入公共財(cái)政，把土地價(jià)值炒起來(lái)以后再由開(kāi)發(fā)商接手，這種模式很多情況下沒(méi)有考慮到市場(chǎng)的實(shí)際需求。
“如果開(kāi)發(fā)出來(lái)的新區(qū)沒(méi)有人來(lái)買房，新城只是領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋想出來(lái)的，那么這種新城很難成功。”袁奇峰曾主持廣州中央商務(wù)區(qū)珠江新城的規(guī)劃，他告訴記者珠江新城帶來(lái)的啟發(fā)是，培育新城需要很多要素集聚，需要公共財(cái)政的長(zhǎng)期投入，這個(gè)培育周期怎么也要20年。
地方債危機(jī)積累專家呼吁建立問(wèn)責(zé)機(jī)制
今年以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)增速回落，地方政府財(cái)政收入減少，地方債問(wèn)題再次浮出水面。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委此前指出，一些地方靠舉債盲目擴(kuò)張，造城地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，需要引起高度重視。日前，審計(jì)署證實(shí)2013年全國(guó)政府性債務(wù)大審計(jì)全面開(kāi)展。這標(biāo)志著國(guó)家層面正在摸底地方債。
國(guó)務(wù)院研究室副主任黃守宏日前在“中國(guó)城市發(fā)展夏季論壇”上指出，如果按照嚴(yán)格的審計(jì)，比如美國(guó)底特律的那種算法，有些地方政府已經(jīng)破產(chǎn)了，只不過(guò)后面有國(guó)家信譽(yù)在維持。
根據(jù)審計(jì)署此前的披露，2012年，我國(guó)有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，最高的達(dá)188.95%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。
參與大同新城規(guī)劃的規(guī)劃設(shè)計(jì)師告訴南都記者，新區(qū)都是伴隨城鎮(zhèn)化的過(guò)程，要將人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況。有些地方不具備發(fā)展新區(qū)的條件，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐就會(huì)造成空城，政府的前期投入也無(wú)法收回。
根據(jù)審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)，2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%。
德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿呼吁，要建立以市政債為主體的地方政府融資體系。通過(guò)立法，明確宣示中央政府對(duì)市政債的償還不承擔(dān)責(zé)任。在實(shí)際運(yùn)行中，應(yīng)該允許若干基本沒(méi)有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的中小規(guī)模的市政債違約事件發(fā)生，以建立中央承諾不擔(dān)保的可信度。
馬駿還強(qiáng)調(diào)，對(duì)部分有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的大城市違約案例，應(yīng)該采用在中央或省級(jí)政府支持下的債務(wù)重組方式，涉及事件的市政府官員必須承擔(dān)最大責(zé)任，地方首長(zhǎng)免職、地方政府開(kāi)支大量削減必須成為上級(jí)政府幫助重組債務(wù)的條件。
健康的城鎮(zhèn)化要有需求。現(xiàn)在之所以出現(xiàn)一些造城運(yùn)動(dòng)，就是脫離了這個(gè)需求。空間生產(chǎn)過(guò)頭了，脫離社會(huì)實(shí)際需求過(guò)多了，就會(huì)出現(xiàn)“鬼城”。
現(xiàn)在地方政府一把手的權(quán)力太大，不受限制，一把手決定了地方的發(fā)展。只有一把手聽(tīng)你的，這個(gè)城市才能聽(tīng)你的。
（記者 楊保軍）
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