圖解領導小組
【國務院篇】
近日，國務院接連發布通知，調整一些領導小組組成人員。比如，李克強接替溫家寶，出任國家應對氣候變化及節能減排領導小組等。
國務院領導小組通常被稱為議事協調機構，這樣的機構，國務院現在有30多個。10年前，小組的數目曾達85個。
國務院領導小組級別很高。在有限的公開活動中，能完成某一個部委不能完成的任務。
在地方各級黨政機關，也均有數量龐大的各類領導小組。除了發揮一定作用外，有些則存在設置隨意、越界干預日常機構的行政事務等問題。
對此，學界和實務界呼吁，領導小組情況在政府網站上進行公開。
近期，有8個國務院領導小組調整了負責人，新任組長都是今年3月新上任的總理和副總理。
有長期的有臨時的
不少組長由總理或副總理擔任，副組長一般是主要負責部門的一把手，組員多是各部委負責相關工作的副手
近日，李克強接替溫家寶，出任國家應對氣候變化及節能減排領導小組、國務院振興東北地區等老工業基地領導小組和國務院西部地區開發領導小組的組長。
汪洋接替回良玉，任職國務院扶貧開發領導小組組長。這個成立于1986年的“小組”，由近30個軍、政部門組成，負責全國的扶貧開發工作。
馬凱任職的兩個領導小組，“年齡”比較小。其中，國務院農民工工作領導小組是今年新成立的，馬凱是第一任組長。國務院促進中小企業發展工作領導小組成立于2009年，首任組長張德江。
以上領導小組，都是國務院的議事協調機構，長期存在。
而由張高麗擔任新組長的兩個小組卻有不同。這兩個小組雖然都是今年新設立的，但是壽命將很短。分別完成第一次全國地理國情普查和第三次全國經濟普查之后，將撤銷。小組成立的文件上，明確規定它們不是國務院議事協調機構。
根據國務院的規定，只有面臨十分重要、牽扯面較廣的跨部門長期性的協調工作，才會設立相應的議事協調機構。在設立一些臨時性領導小組時，會特別說明該小組在完成工作后自動撤銷。
不管是否屬議事協調機構，在南開大學周恩來政府管理學院周望看來，國務院領導小組都屬于“超部級機構”。
總理擔任組長的小組，成員通常“配置更高”。以國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組為例，組長是李克強，副組長是副總理張高麗和國務委員楊潔篪。成員有一位是國務院副秘書長，其他為各部委一把手。
除了不少組長由總理或副總理擔任，副組長一般是主要負責部門的一把手，組員多是各部委負責相關工作的副手。其組成部門經常涉及數十個，有時還涉及軍隊和兩院。
比如，新成立的農民工工作小組涉及發展改革、教育、科技等29個部門，副組長是人力資源和社會保障部部長尹蔚民等。這個小組的辦公室在人保部。
國務院換屆之后，這些領導小組都會進行大面積的人員調整。周望告訴記者，如果相關部長或副部長出現人員變動，或者工作需要，這些領導小組也會隨時調整成員名單，一般通過內部文件通知，外界不容易知曉。
國務院領導小組的設置和審批一般比較嚴格。2008年，中央編辦還進一步明確和嚴格了議事協調機構的設立審批程序。
截至目前，國務院議事協調機構有30多個。2008年政府機構改革時確定了29個。此后，又成立了促進中小企業發展、農民工工作等領導小組。
完成部委做不到的任務
總的來看，國務院領導小組“有利于減少層級，提高效率”
記者查詢發現，公開報道涉及這些領導小組時，主要是一些會議。通常為一年一次，有的甚至更少。
以國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組(以下簡稱減排小組)為例，這個小組上次出現在公眾視野，是在2011年7月19日。之前的一次會議，出現在2009年。
長期研究領導小組的周望發現，領導小組平時比較沉寂，到了相應工作需要的時刻才動起來。
但在有限的公開活動中，領導小組能完成某一個部委不能完成的任務。
比如減排小組2011年7月19日的會議，審議并原則同意了“十二五”節能減排綜合性工作方案，以及節能目標的分解方案。
前副總理曾培炎曾撰文稱，有的重大任務一個部門難以完全統領，這就需要建立跨部門協調機制。總的來看，“有利于減少層級，提高效率”。
國務院領導小組有不少下設辦公室，負責辦理日常的工作。
國務院扶貧辦，就是國務院扶貧開發領導小組的辦公室。扶貧開發的政策、規劃的擬定和實施，對貧困人口和“貧困縣”的扶持標準，以及扶貧資金的分配等，都由扶貧辦負責。
據周望介紹，國務院層面成立議事協調機構之后，地方各級政府通常也會成立對口的機構。比如，減排小組成立后，河北省成立了各級應對氣候變化及節能減排工作領導小組。7月8日，安徽省岳西縣發布通知，宣布該縣節能減排及應對氣候變化工作小組成立了。
少數領導小組，如西部地區開發、振興東北等老工業基地等小組，只在相關省市設置對應的機構。
學位委員會、能源委員會只在省級政府設立對應機構。空中管制委員會和關稅稅則委員會只存在于中央政府。
【地方篇】
地方領導小組有清理有增設
一些地方領導小組設置隨意，有的推廣足療
地方上也會成立領導小組。這些小組有的為對應中央相關的領導小組，有的則是地方根據需要自行成立的。
成立“只要發個通知”
研究者發現，地方政府對領導小組的設置，所掌握的靈活性更大，一般只要發個“通知”就可成立，因此數量也更為龐雜。
2012年，湖南省石門縣所街鄉一次性成立38個工作領導小組。
2007年，浙江省要求清理規范議事協調機構，杭州市蕭山區編辦的吳煥根在政府內網上搜索發現，區委、區政府議事協調機構和臨時機構多達235個。
這些領導小組五花八門。
陜西省某市曾于2006年成立“推廣足療保健工作領導小組”，并且各縣區、鄉鎮街道，也紛紛成立。這些小組在成立之初即受到爭議，如今已銷聲匿跡。
某地有環保工作領導小組。河道需要整治時，又成立某區域或某河道整治工作領導小組。有了信訪工作領導小組，又建立了“網上信訪”工作領導小組。
“絕大多數地方政府對自身到底設了多少個領導小組都說不清楚。”周望介紹，實際上，地方上的許多領導小組都是“紙上機構”。從發文件成立，到發文件撤銷，期間可能從未正式運行過。
“越界干預日常機構”
領導小組一般都要由黨政主要負責人擔任，他們常常身兼數職。
所街鄉的38個領導小組，組長分別由黨委書記和鄉長擔任，人均19個組長頭銜。還有比他們“更累的”。網友發現，2009年，浙江省岱山縣一位縣委副書記被安排擔任近40個領導小組的組長。
周望告訴記者，許多通過日常工作會議就可以研究解決的問題，也要經領導小組的會議研究，兼職過多，開會過多占用了他們處理日常工作的時間。
因命名時要體現小組的職能，有時候它們的名字會很長。湖北的一個領導小組名稱長達42個字，該省某縣一個關于景區環境治理的領導小組的名稱更長，有63個字。有網友評價：章都刻不下。
在研究者看來，這些還不是地方政府領導小組“泛濫”導致的主要問題。
周望告訴記者，因為這些小組負責人一般都是地方黨政負責人，小組權力大，運作隨意，經常越界干預日常機構的行政事務。
據報道，上述“推廣足療保健工作領導小組”，曾下發紅頭文件剝奪公安機關執法權，嚴禁其進入足療店檢查。還要求執法行動必須由市總工會牽頭，而工會是不具有執法權的群眾團體。
2009年，湖北某縣卷煙市場整頓工作領導小組曾下發文件，要求全縣所有行政機關和事業單位公務用煙一律實行政府集中采購，還規定了用煙考核任務。在上級和輿論的影響下，縣政府發文撤銷了這份文件，理由是領導小組是臨時性行政機構，不得以本機構名義制定規范性文件。
周望還表示，領導小組不具有行政主體資格，一旦出現行政違法，也不能以領導小組做被告來提起訴訟。
砍得多剩得多
對于一些亂象，近年來，地方各級政府也有相應動作。
但小組還是有很多。
廣西南寧2009年對此前14年政府發文成立的領導小組進行清理，清理之后，還有240個。同年，海南省撤銷議事協調機構72個，保留112個。2008年，杭州市蕭山區撤銷臨時機構81個，經過調整，還有134個。
一邊是清理，一邊又在增設。
10年前，廣西大化縣一次性撤銷100多個領導小組，只保留4個。但是近年來，一些新的領導小組設立起來，涉及學校布局調整后閑置校園校舍的處置、農村小額人身保險推廣等工作。
研究者們認為，這與長期盛行的“運動式治理”模式有關，遇事習慣于設立“領導小組”，這是一種“官場文化”和“行政陋習”。
浙江大學公共管理學院政治學教授郎友興分析說，這個流程通常是，事件出現→上級重視→成立專項治理領導小組→召開動員大會→制定實施方案。
“這種模式沒有帶來相應的人員增加，因為領導小組成員是兼職的。”周望說，但這不符合公眾對政府機構的審美，并且這種治理方式會產生大量不必要的精力消耗，不利于政府的日常運行。
地方也有相應動作。天津等地規定，盡量減少議事協調機構的設置，凡工作可由現有機構承擔或者協調解決的，不再另設協調機構。
學界和實務界則希望，領導小組情況能在政府網站上公開。現在，這些情況很難在政府網站上查詢到。
（記者 宋識徑 實習生 許夢娜）
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