誰來堵上養(yǎng)老金缺口
1990年18個(gè)中國人養(yǎng)一個(gè)老人，2000年10個(gè)養(yǎng)一個(gè)，現(xiàn)在3個(gè)養(yǎng)一個(gè)，很快就將2個(gè)養(yǎng)一個(gè)，中國的養(yǎng)老問題已經(jīng)迫在眉睫。
中國養(yǎng)老金缺口來自兩處，一是轉(zhuǎn)制成本和歷史欠賬，二是人口老齡化帶來的。
要縮小缺口，并且減少通脹帶來的侵蝕，必須改革現(xiàn)行的養(yǎng)老金管理體制。
養(yǎng)老金缺口再次成為關(guān)注焦點(diǎn)。
全國社保基金理事會(huì)黨組書記戴相龍2013年4月7日在博鰲論壇上的一句言論，引發(fā)輿論熱議。這位昔日央行行長(zhǎng)、中央委員建議，通過加大國有資產(chǎn)劃撥社保的力度和擇機(jī)考慮延長(zhǎng)退休年齡等辦法，來彌補(bǔ)社保和養(yǎng)老金缺口。
這是近期又一位直言社保存在缺口或制度性漏洞的高層官員。在此前十天召開的中國發(fā)展高層論壇上，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示，“社會(huì)保險(xiǎn)方面的制度漏洞太多，如果我們不把這些制度的漏洞堵上，給多少錢也會(huì)吃光。”
這卻與社會(huì)保障的主管部門人力資源和社會(huì)保障部(簡(jiǎn)稱人社部)的說法大相徑庭。人社部部長(zhǎng)尹蔚民在2013年兩會(huì)上明確表示，養(yǎng)老金“不存在缺口”，“目前我國企業(yè)職工的養(yǎng)老基金收入是1.9萬多億元，支出是1.5萬多億元，當(dāng)期結(jié)余4000多億元，累計(jì)結(jié)余2.3萬多億元”。
官員的表述不一樣，讓養(yǎng)老金缺口成為焦點(diǎn)。
在養(yǎng)老金問題上截然不同的看法并不是第一次出現(xiàn)。2012年年中，由中銀國際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征和德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿牽頭的研究團(tuán)體聯(lián)合發(fā)布報(bào)告，稱到2013年中國養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到18.3萬億元。
隨后，2012年6月18日，《人民日?qǐng)?bào)》刊文“養(yǎng)老金不會(huì)缺口18.3萬億 空賬沒有太大問題”，稱2011年我國全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入1.69萬億元，總支出1.28萬億元，到2011年末，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1.94萬億元。
“缺口”的正解
多種不同的觀點(diǎn)，其實(shí)都是從不同的側(cè)面在討論缺口問題。
社保收支到底有沒有缺口？有的話，缺口規(guī)模究竟如何？博鰲論壇上，戴相龍被大群記者追訪，他止住腳步在嘈雜間作答。
“我國養(yǎng)老金確有缺口。”他解釋道，有兩個(gè)缺口，一個(gè)是轉(zhuǎn)制成本和歷史欠賬，即1997年養(yǎng)老金制度改革為現(xiàn)有“統(tǒng)賬結(jié)合”模式前(參見南方周末2012年8月1日“老何所依：從‘天堂’到人間”一文)，老一批退休工人沒有繳納養(yǎng)老金，占工資總額20%的統(tǒng)籌賬戶不足以支付他們的養(yǎng)老金，因此政府挪用了8%的個(gè)人賬戶用以支付這部分缺口。但根據(jù)十六大決議精神和國務(wù)院相關(guān)文件，養(yǎng)老金要把統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶分開，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。“這樣的話，是存在缺口的。”
養(yǎng)老金的第二個(gè)缺口是人口老齡化帶來的。這個(gè)缺口的彌補(bǔ)有兩種途徑，一是退休年齡與國外接軌，擇機(jī)適當(dāng)延長(zhǎng)，比如人均壽命每延長(zhǎng)5年退休年齡延長(zhǎng)1年；二是增加養(yǎng)老金的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，以備老齡化社會(huì)之需。
戴相龍的這番話實(shí)際可算是社保養(yǎng)老金是否存在缺口的“正解”。
多種不同的表述，其實(shí)都是從不同的側(cè)面在討論缺口問題。
馬駿、曹遠(yuǎn)征說的18.3萬億缺口，實(shí)際上是指以現(xiàn)有給付水平，未來數(shù)十年老齡化社會(huì)的養(yǎng)老金收支缺口的貼現(xiàn)值。1994年世界銀行[微博]保守評(píng)估1.9萬億元的缺口主要是指政府對(duì)老職工的負(fù)債。而人社部所言的“沒有缺口”是指占用個(gè)人賬戶的前提下，養(yǎng)老金當(dāng)期可以實(shí)現(xiàn)收支平衡。
一位學(xué)者告訴南方周末記者，最近有一次專家委員會(huì)開會(huì)時(shí)，有關(guān)官員曾表示“沒有缺口”是“從需要出發(fā)的說法”。
實(shí)際上，養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)當(dāng)期收支平衡的代價(jià)是個(gè)人賬戶的空賬和巨額財(cái)政補(bǔ)貼。
據(jù)社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》，繼2007年突破萬億元大關(guān)后，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬額2011年達(dá)2.2萬億余元。戴相龍也曾公開指出，到2011年底，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶為2.5萬億，但是個(gè)人賬戶實(shí)有資金2703億元，空賬金額高達(dá)2.2萬億元。
收不抵支的省市當(dāng)期的支付缺口只能由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以解決，每年各級(jí)財(cái)政要拿出的錢越來越多。
上述報(bào)告顯示，1998-2010年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，到2010年已累計(jì)高達(dá)1萬多億元。2013年中央財(cái)政預(yù)算中，基本養(yǎng)老金和低保等轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為4342.51億元，比2012年執(zhí)行數(shù)增加579.57億元，增長(zhǎng)15.4%。
一些老工業(yè)基地如上海和遼寧，已提前感受到了老齡化社會(huì)的壓力。
據(jù)上海人社局的數(shù)據(jù)，上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的缺口從2010年起已經(jīng)突破100億元，而其財(cái)政每年補(bǔ)貼也超過100億元。到2020年，上海可能會(huì)面臨831億元的養(yǎng)老金缺口。遼寧省從2001年開始在中央財(cái)政的補(bǔ)貼下試點(diǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶，但此后缺口越來越大，三年前不得不再次挪用個(gè)人賬戶并持續(xù)至今。到2011年，遼寧省養(yǎng)老金缺口接近200億元。
全國社保基金理事會(huì)規(guī)劃研究部副主任熊軍告訴南方周末記者，養(yǎng)老金個(gè)人賬戶2萬多億空賬要在短時(shí)間做實(shí)，難度非常大。因?yàn)樨?cái)政既要填補(bǔ)這2萬多億的歷史空賬，同時(shí)又要支付當(dāng)期養(yǎng)老支出中因不能占用個(gè)人賬戶而形成的資金缺口，考慮到老齡化社會(huì)贍養(yǎng)比例上升，養(yǎng)老金支出增速上升的同時(shí)收入增速卻下降，會(huì)使得制度體系的收支壓力將成比例增加，“因此，十八大文件中對(duì)個(gè)人賬戶空賬問題的表述是‘逐步做實(shí)"。
“一張千瘡百孔的網(wǎng)”
中國養(yǎng)老金依然沿襲著收支以縣市級(jí)統(tǒng)籌為主，各地分散管理的制度。這帶來兩個(gè)麻煩，一是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“跑、冒、滴、漏”；二是養(yǎng)老金形不成規(guī)模效應(yīng)，而且地方之間難以互濟(jì)。
現(xiàn)有社保制度是否有可能彌補(bǔ)或逐漸縮小缺口？
事實(shí)上，讓人們交更多的錢來縮小缺口并不現(xiàn)實(shí)，我國養(yǎng)老金和社保繳費(fèi)率與其他國家相比已經(jīng)非常之高。
最近清華就業(yè)與社會(huì)保障研究中心招聘了一名秘書，中心主任、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏給她開出5000元的稅前月薪，心想以大專學(xué)歷“這夠高了”。但月底秘書訴苦，楊燕綏一細(xì)算，嚴(yán)格按照“五險(xiǎn)一金”的法定社保標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)繳納工資的41%，個(gè)人23%，加起來64%，其中養(yǎng)老金占了近一半(28%)，“依法繳完稅費(fèi)，拿到手的只剩下1800多元！”
而中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄擔(dān)任一家上市公司的獨(dú)立董事，跟公司管理層交流時(shí)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在企業(yè)面臨的最大成本壓力就是員工社保成本太高。他說，“他們的財(cái)報(bào)我都看了，我認(rèn)為社保費(fèi)率要降，不降企業(yè)真的負(fù)擔(dān)不起。”
盡管繳費(fèi)率如此之高，但中國養(yǎng)老金的替代率(退休后養(yǎng)老金水平與退休前人均工資的比率)卻很低。據(jù)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文測(cè)算，以28%的繳費(fèi)率，理論上替代率應(yīng)該達(dá)到84%，但實(shí)際上現(xiàn)在僅為42.9%(2011年數(shù)據(jù))。可資對(duì)比的是，美國人的繳費(fèi)率僅為12.4%(企業(yè)和個(gè)人各6.2%)，卻實(shí)現(xiàn)了低收入者40%、高收入20%的替代率。
繳費(fèi)率與替代率的明顯倒掛，是因?yàn)橹袊B(yǎng)老金的收支管理系統(tǒng)極為低效而落后。
現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)保險(xiǎn)資金需要中央層級(jí)的收支管理系統(tǒng)來進(jìn)行資金歸集、保值增值，形成抵御老齡社會(huì)這類系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的資金池。但中國養(yǎng)老金卻依然沿襲著收支以縣市級(jí)統(tǒng)籌為主，各地分散管理的制度。這帶來了兩個(gè)結(jié)果，一是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“跑、冒、滴、漏”楊燕綏把社保網(wǎng)絡(luò)比喻成“一張千瘡百孔的網(wǎng)”。
二是使得養(yǎng)老金的互濟(jì)性差，形不成規(guī)模效應(yīng)。2011年養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支的省份有14個(gè)，收支缺口達(dá)到767億元。廣東這樣的結(jié)余大省卻能將結(jié)存資金1000億元委托全國社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營廣東的數(shù)個(gè)城市都有結(jié)存，比如在年輕而富裕的東莞，養(yǎng)老金繳存率可以降到9%(其他省市是28%)而沒有缺口。
提高統(tǒng)籌層級(jí)之難
很多省市反對(duì)提高統(tǒng)籌層次，因?yàn)橹醒虢y(tǒng)籌意味著省際互濟(jì)，養(yǎng)老金有結(jié)余的省市要把自己賬上的錢拿去補(bǔ)貼有缺口的省份。
2011年12月，時(shí)任中投公司董事長(zhǎng)樓繼偉在《比較》雜志發(fā)表署名文章，題為“中國需要繼續(xù)深化改革的六項(xiàng)制度”，其中談到中國社保體制改革應(yīng)借鑒其他大國經(jīng)驗(yàn)，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障由中央政府直接負(fù)責(zé)，管理責(zé)任要上劃。他指出，縣、市統(tǒng)籌不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，倒逼著國家往集中方向走，但是越走麻煩越大，因?yàn)轲B(yǎng)老保障制度本身漏洞太大。
在文章中，樓繼偉也提出提高統(tǒng)籌層級(jí)之前，必須首先設(shè)計(jì)出有約束機(jī)制的社會(huì)保障制度，因?yàn)樵瓉淼胤焦艿臅r(shí)候，由于最終由其承擔(dān)支付責(zé)任，所以地方總是想辦法控制成本；但當(dāng)中央統(tǒng)籌管理的時(shí)候，地方就有擴(kuò)大成本的動(dòng)力。
事實(shí)上，中央早在1991年就要求提高統(tǒng)籌層級(jí)，當(dāng)時(shí)國務(wù)院發(fā)文要求“各地由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌”。但據(jù)鄭秉文介紹，直到目前真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的只有四五個(gè)省或直轄市，絕大部分養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層級(jí)是縣、市級(jí)，全國的統(tǒng)籌單位大約兩千多個(gè)。
之所以難以提高統(tǒng)籌層級(jí)，是因?yàn)楝F(xiàn)有社保體制隸屬于1994年分稅制改革“分灶吃飯”的財(cái)政體制，當(dāng)時(shí)并未對(duì)中央和地方政府在社保事業(yè)上的責(zé)任劃分做出清晰界定，形成了“中央點(diǎn)菜，市長(zhǎng)埋單”的體制，即中央定社保繳存和支付費(fèi)率水平，地方政府自己負(fù)責(zé)收支平衡。如果提高統(tǒng)籌層級(jí)，則意味著中央政府或省級(jí)政府需要負(fù)責(zé)收支平衡，而這又牽涉到不同層級(jí)政府間財(cái)權(quán)的調(diào)整，因此是個(gè)系統(tǒng)工程。
另一方面，因?yàn)橹醒牒偷胤街g的事權(quán)和財(cái)權(quán)不清楚，進(jìn)而導(dǎo)致中央對(duì)各地養(yǎng)老金補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)多寡不一。
鄭秉文介紹，2001年決定做實(shí)8%的個(gè)人賬戶時(shí)，最早從老工業(yè)基地遼寧省試點(diǎn)，8%中財(cái)政補(bǔ)貼5%，其中中央財(cái)政給3.75%，遼寧省拿出1.25%。2002-2003年黑龍江、吉林兩省加入該試點(diǎn)后也適用此比例。但到后來做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)擴(kuò)大到13個(gè)省份時(shí)，對(duì)上海市、廣東省這樣的“財(cái)政富庶”地，中央財(cái)政不再給錢，由地方財(cái)政全部承擔(dān)。
此外在八次提高養(yǎng)老金水平的過程中，中央對(duì)各地的財(cái)政補(bǔ)貼幅度也不一樣。
這樣的現(xiàn)實(shí)，讓很多省份反對(duì)提高統(tǒng)籌層次：因?yàn)橹醒虢y(tǒng)籌意味著省際互濟(jì)，養(yǎng)老金有結(jié)余的省份要把自己賬上的結(jié)余資金拿出來，去補(bǔ)貼貧窮的、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重的省份。
被通脹吞蝕
將社保資金進(jìn)行專業(yè)化市場(chǎng)運(yùn)作的增值管理，在國際上是通行做法。但在中國，每當(dāng)有人提議養(yǎng)老金進(jìn)入股市，總會(huì)被公眾質(zhì)疑。
現(xiàn)行養(yǎng)老金管理體制的另一個(gè)麻煩在于，它使得養(yǎng)老金無法進(jìn)行正常的保值增值，坐等通脹致其貶值，而不能給縮小缺口帶來任何幫助。
按規(guī)定，各級(jí)政府管理的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能用于購買國債或存入銀行。若按協(xié)定存款利率計(jì)，每年收益率僅約1.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于每年3%-5%的通脹率。據(jù)戴相龍介紹，全國社保基金理事會(huì)管理的近萬億元全國社保基金12年來的年均收益率為8.4%，高出前者6.9個(gè)百分點(diǎn)。若按基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1.94萬億元算，前者每年少收了1300億元。
在以銀行存款為主的投資體制下，中國1.9萬億元基本養(yǎng)老金的保值增值任務(wù)被束之高閣。
鄭秉文2012年11月份去人口僅有450萬的哥斯達(dá)黎加考察時(shí)發(fā)現(xiàn)，該國社保局精算處有25人，而中國人社部精算部門僅有3人。據(jù)他測(cè)算，從2001年到2011年間中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金獲得的年均收益率不到2%，同期年均通脹率卻高達(dá)2.47%，以此推算基本養(yǎng)老金“縮水”近6000億元。
“從世界范圍看，養(yǎng)老金要么買國債，要么市場(chǎng)化投資運(yùn)作，存銀行的只有中國，獨(dú)此一家。”他說，據(jù)1955年塞米爾斯和1966年艾倫定律，如果社保制度實(shí)行積累制，其投資收益率若不能達(dá)到人口自然增長(zhǎng)率加上社會(huì)工資平均增長(zhǎng)率之和，即為低效投資，“還不如現(xiàn)收現(xiàn)付制”。
將社保資金進(jìn)行專業(yè)化市場(chǎng)運(yùn)作的增值管理，在國際上是通行做法。據(jù)楊燕綏介紹，各國養(yǎng)老金的通行投資法則是“三分法”，即資本市場(chǎng)投放1/3，保值投資放1/3，剩下1/3做項(xiàng)目投資，比如新加坡養(yǎng)老金投資，澳大利亞投資房產(chǎn)，加拿大投核電，英國投資高速公路。“什么賺錢投什么，只要政府好好管，養(yǎng)老金是不會(huì)虧錢的，把公共基金放在那貶值是政府失職。”她說。
但在中國，每當(dāng)有人提議養(yǎng)老金進(jìn)入股市，總會(huì)被公眾質(zhì)疑在美國等發(fā)達(dá)國家，養(yǎng)老金是資本市場(chǎng)最大的投資者，兩者間是互利互惠關(guān)系。比如美國的401K雇員個(gè)人養(yǎng)老金賬戶在2008年金融海嘯期間因股市暴跌而損失了27%，但之后很快于兩年內(nèi)收回了全部損失，到2011年達(dá)到市值頂峰。
而在現(xiàn)實(shí)中，存銀行的中國養(yǎng)老金現(xiàn)行管理方式也給了地方養(yǎng)老金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)尋租空間。胡繼曄三年前寫作《社保基金監(jiān)管立法調(diào)研報(bào)告》一書時(shí)，曾帶隊(duì)走訪調(diào)研了18個(gè)省份的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，他告訴南方周末記者，當(dāng)年他在西部某市看到，當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并不購買國債，而將社保基金以活期存款存入銀行財(cái)政專戶，相互競(jìng)爭(zhēng)的銀行為了拉到這筆數(shù)十億元的低息大額存款，向該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供了兩輛轎車和一棟辦公樓的使用權(quán)。（作者：南方周末記者 馮禹丁 實(shí)習(xí)生 石曉霞 張明萌 蔣昌昭）
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