財(cái)政預(yù)算制度和體制變革山雨欲來，其中公共安全的預(yù)算賬單更是備受關(guān)注。
在26日的本屆政府第一次廉政工作會(huì)議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)特別強(qiáng)調(diào)了預(yù)算制度和體制的改革，他表示，要改革預(yù)算，建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，把政府所有的收入和支出都納入預(yù)算，形成強(qiáng)有力的約束機(jī)制。
前一天，財(cái)政部公布了2013年中央財(cái)政預(yù)算，公共安全預(yù)算比上年度增長9%，預(yù)算僅次于外交和國防，高于教科文衛(wèi)。有媒體報(bào)道，同一天，財(cái)政部條法司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，正在為全國人大常委會(huì)第三次審議預(yù)算法修正案草案作準(zhǔn)備，并已啟動(dòng)預(yù)算法實(shí)施條例修訂草案的起草工作，并完成了初稿。
然而，事關(guān)公共安全概念的厘定、范圍的明確、界限的劃分、預(yù)算的依據(jù)等問題，各省市自治區(qū)的財(cái)政預(yù)算報(bào)告差別較大。而政府“公共安全”預(yù)算通常包含著法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算，也被視為司法不能獨(dú)立的根源之一。
北京大學(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅教授在接受《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者采訪時(shí)表示，在財(cái)政部收入支出分類科目中，“公共安全”一類屬于功能分類，各級(jí)財(cái)政預(yù)算中必須體現(xiàn)，但往往在實(shí)踐中被架空，落地實(shí)施也不到位。司法機(jī)關(guān)在財(cái)政預(yù)算中的獨(dú)立地位也應(yīng)當(dāng)成為未來改革的方向。
公共安全范圍亂象
根據(jù)財(cái)政部公布的《2013年中央本級(jí)支出預(yù)算表》，公共安全被分為公安、檢察、法院、司法行政、武裝警察和緝私警察六類。而按照2012年中央財(cái)政預(yù)算支出的分類，除了上述內(nèi)容，還包含了食品安全，即“加強(qiáng)基層監(jiān)管部門食品檢驗(yàn)檢測能力建設(shè)，促進(jìn)保障食品安全”。
北京市近日公布的涉及公共安全的內(nèi)容顯示：公安含交管在內(nèi)，財(cái)政預(yù)算的主要范圍是維護(hù)公共安全、開展公安事務(wù)及日常管理的支出，包括行政運(yùn)行、治安管理、刑事偵查、經(jīng)濟(jì)犯罪偵查、出入境管理、居民身份證管理等支出。檢察院、法院、司法行政等部門的費(fèi)用則主要在于部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與辦案經(jīng)費(fèi)，以及公安、消防等部門的裝備配備和科技建設(shè)支出等。
上海市公共安全的預(yù)算內(nèi)容中還涉及電子警察建設(shè)維護(hù)、警務(wù)航空隊(duì)直升機(jī)運(yùn)行維護(hù)、警用裝備配備、監(jiān)所房屋及設(shè)施維修改造等支出。
本報(bào)記者從各省市自治區(qū)政府或財(cái)政部門網(wǎng)站查閱各地預(yù)算報(bào)告可見，內(nèi)蒙古等地的公共安全預(yù)算與國防預(yù)算合一。安徽、貴州等十余省區(qū)財(cái)政廳局長的預(yù)算報(bào)告中，基本沒有涉及“公共安全”一類，更無具體的財(cái)政預(yù)算數(shù)字。重慶、四川等地則將“公共安全”這一大類的預(yù)算統(tǒng)計(jì)并入“公共服務(wù)”。
一份來源于青海省剛察縣政府網(wǎng)站的《2012年公共財(cái)政預(yù)算收支表》十分具體地將該縣公共安全預(yù)算的范圍做了安排。
該縣2012年公共安全預(yù)案算支出總計(jì)1517萬元，被分解到十大類近百小類中。十大類分別是：武裝警察、公安、國家安全、檢察、法院、司法行政、監(jiān)獄、勞教、緝私警察和其他類。
武裝警察又分為：內(nèi)衛(wèi)、邊防、消防、黃金、森林、水電等9項(xiàng)；公安分為：治安、刑偵、經(jīng)偵、警犬、反恐等20項(xiàng)。包括武裝警察和公安在內(nèi)的預(yù)算項(xiàng)目中，法院、檢察院等部門維護(hù)部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)和行政辦公的數(shù)量占去很大一部分，其中公安部門的總預(yù)算為779萬元，僅行政運(yùn)行一項(xiàng)占去764萬元，禁毒管理和網(wǎng)絡(luò)偵控管理分別為1萬元和14萬元。檢察機(jī)關(guān)總預(yù)算176萬元，全部用于行政運(yùn)行。法院總預(yù)算267萬元，262萬元用于行政運(yùn)行，5萬元用于“執(zhí)行”項(xiàng)目。
在北京，據(jù)《新京報(bào)》報(bào)道，其2013年的財(cái)政預(yù)算報(bào)告中雖然列明了公共安全預(yù)算的總數(shù)，但以涉及國家秘密為由拒絕公開詳細(xì)項(xiàng)目。
財(cái)政部內(nèi)部人士告訴本報(bào)記者，像剛察縣這樣將財(cái)政預(yù)算收支公之于眾的事例在逐漸增多，但是因?yàn)楝F(xiàn)行《預(yù)算法》及其實(shí)施條例和各地配套法規(guī)中，對(duì)預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容和格式規(guī)范比較粗糙，所以各地報(bào)告項(xiàng)目和范圍差別較大，以至于部分地方政府只是走形式。再加上上述法律法規(guī)中，并未明確“公共安全”的具體概念和范圍，導(dǎo)致理解上出現(xiàn)差異。有的地方甚至將公共衛(wèi)生、公共交通、建筑安全和食品安全等諸多領(lǐng)域都?xì)w入其中。
他建議，《預(yù)算法》修法中應(yīng)當(dāng)盡可能具體明確包括“公共安全”在內(nèi)概念的內(nèi)涵和外延，提出不屬于公共安全范疇的項(xiàng)目，以便于各地遵照執(zhí)行和掌握。
目前中央將預(yù)算依次分為“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”四級(jí)，要求預(yù)算公開細(xì)化到“項(xiàng)”一級(jí)，但在實(shí)踐操作中，往往只公開到了“款”一級(jí)。上述人士建議，《預(yù)算法》進(jìn)一步修法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)此做出硬性的要求，同時(shí)明確各地預(yù)算報(bào)告中必須開列“公共安全”一類。
王錫鋅表示，公共安全是支出預(yù)算中一項(xiàng)分類功能，但實(shí)際上在涉及公共安全的部門預(yù)算中，有些經(jīng)費(fèi)是用于公務(wù)接待的，這些就不屬于公共安全的范疇，而是經(jīng)濟(jì)支出。
上述財(cái)政部內(nèi)部人士認(rèn)為，《預(yù)算法》需要規(guī)制政府預(yù)算報(bào)告，將“公共安全”類別中真正用于公共安全的“款、項(xiàng)、目”細(xì)化出來，將用于公務(wù)接待和行政運(yùn)行的費(fèi)用單列。只有這樣，才能讓公眾明白“國家每年為公共安全投入了多少，錢花到了哪里”，也才能做到公開公正和透明，從而防止腐敗。
預(yù)算數(shù)目霧水
中央本級(jí)財(cái)政預(yù)算中，公共安全的支出，2013年預(yù)算數(shù)為1289.89億元，比2012年執(zhí)行數(shù)增加106.43億元，增長9%。
中央本級(jí)預(yù)算對(duì)于其中預(yù)算增減做了較為簡單的描述：武警部隊(duì)增加的原因是，武警部隊(duì)伙食費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、裝備建設(shè)和公寓房建設(shè)等支出增加；公安預(yù)算主要是因?yàn)殍F路公安經(jīng)費(fèi)等支出增加；檢察預(yù)算則是因?yàn)閰f(xié)查協(xié)作交辦案件補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等支出增加；緝私警察預(yù)算是海關(guān)緝私業(yè)務(wù)費(fèi)等支出增加；法院系統(tǒng)和司法行政系統(tǒng)主要是因?yàn)榛窘ㄔO(shè)支出減少而減少。
此外，本報(bào)記者從各省市自治區(qū)政府或財(cái)政部門網(wǎng)站查閱發(fā)現(xiàn)，地方上僅天津、山西、吉林、上海、湖南、廣東、云南、陜西和青海的省級(jí)財(cái)政報(bào)告中可見公共安全預(yù)算的具體數(shù)字或增幅，且很少對(duì)增加的預(yù)算數(shù)量的依據(jù)詳細(xì)解說，甚至無任何依據(jù)表示。
王錫鋅認(rèn)為，各地財(cái)政報(bào)告中雖然可能缺少公共安全預(yù)算的具體內(nèi)容，但是應(yīng)該都有依據(jù)，只是未公開而已。公共財(cái)政四個(gè)字中“公共”二字最為重要，財(cái)政預(yù)算需要公開、互動(dòng)、透明，包括加大公眾的參與度。
司法機(jī)關(guān)應(yīng)獨(dú)立列項(xiàng)
來自司法機(jī)關(guān)的知情人告訴本報(bào)記者，所謂公共安全預(yù)算，其實(shí)還應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)察系統(tǒng)、信訪系統(tǒng)和預(yù)防腐敗系統(tǒng)，這些都需要立法者重新慎重考慮“公共安全”概念，這也是厘清公共安全的預(yù)算費(fèi)用、項(xiàng)目和依據(jù)的基礎(chǔ)。
中國財(cái)政預(yù)算中，有關(guān)公共安全的預(yù)算約始于上世紀(jì)80年代。到2008年，公共安全預(yù)算中公檢法司的預(yù)算被單列出來，成為政法經(jīng)費(fèi)。在2011年預(yù)算中，公安、法院和司法合計(jì)超過4000億元，占公共安全支出的三分之二。
2011年，中央和地方分別投入1024.53億元和5219.68億元。這表明，地方政府是政法經(jīng)費(fèi)尤其是法院和檢察院等司法機(jī)關(guān)運(yùn)行費(fèi)用的主要來源。
知情人表示，2009年以前，在政法經(jīng)費(fèi)的投入上，主力為地方政府，實(shí)行的是“分灶吃飯、分級(jí)負(fù)擔(dān)、分級(jí)管理”的機(jī)制。這種現(xiàn)象讓司法機(jī)關(guān)從經(jīng)濟(jì)根源上無法擺脫受地方政府影響的格局。
2009年下半年，政法經(jīng)費(fèi)保障原則發(fā)生變化，轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺诸愗?fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立經(jīng)費(fèi)分類保障政策，具體分為三種情況：分項(xiàng)目保障，同級(jí)財(cái)政承擔(dān)人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)、辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)和各類基礎(chǔ)設(shè)施維修經(jīng)費(fèi)，中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政分擔(dān)辦案(業(yè)務(wù))經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)；分區(qū)域保障，中西部的辦案、裝備、基建等經(jīng)費(fèi)，由中央、省級(jí)和同級(jí)政府按照規(guī)定分別承擔(dān)，困難地區(qū)中央和省級(jí)政府的承擔(dān)比例平均達(dá)到50%以上，最高可達(dá)90%以上；分部門保障，根據(jù)各政法機(jī)關(guān)工作職責(zé)、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、工作量差異等，確定中央、省級(jí)和同級(jí)政府不同的保障范圍和責(zé)任。
但即使在實(shí)行上述政策之后，司法機(jī)關(guān)仍不能擺脫地方財(cái)政的限制。尤其在《預(yù)算法》尚未修訂之前，司法機(jī)關(guān)的預(yù)算費(fèi)用仍被包含在公共安全預(yù)算的大類中，不能獨(dú)立。
王錫鋅說，司法機(jī)關(guān)預(yù)算費(fèi)用獨(dú)立列項(xiàng)，逐漸擺脫受地方財(cái)政限制，是一個(gè)應(yīng)當(dāng)?shù)内厔荩壳爸醒氲胤降呢?cái)稅制度和地方政府過大的不容易被監(jiān)督的壟斷式行政權(quán)力，會(huì)影響預(yù)算體制改革的落地和實(shí)效。(張有義)
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