規范性文件,被老百姓俗稱為“紅頭文件”。現實生活中，“紅頭文件”滿天飛,不少單位或組織“拿著雞毛當令箭”，內容違法違規、相互之間“打架”……很多紅頭文件幾乎成了“紅色炸彈”，讓人頭疼不已。昨日，鄭州市發布通告，明確了哪些單位可以發布紅頭文件，今后這個鮮亮的紅帽子可不是誰想戴就戴了。
案例：一紙文件，開網吧得先交“買路錢”
今年2月份，鄭州市掃黃打非工作領導小組的一紙紅頭文件，給許多想開網吧的人澆了一頭涼水。
這份文號為“鄭掃（2012）1號”的紅頭文件，印發了“進一步加強網吧管理的辦法”。其中辦法第2條規定：鄭州市各縣（市）區文化行政主管部門對新申請設立的網吧要嚴格審批程序，除符合《互聯網上網服務營業場所管理條例》和文化部關于網吧設立的相關規定外，還須滿足6項條件。其中第5項條件是，每家網吧的直營門店需繳納誠信守法及產業發展基金30萬元。此外，還規定，凡是2011年12月31日前設立的網吧，包括連鎖企業直營門店和單體門店，申請變更經營地址或其他事項的，也要符合第2條規定，也就是繳納30萬元。文件稱，符合條件的將“優先辦理審核審批手續”，對于不符合條件的，由轄區工商管理部門會同公安、文化等予以取締。
早在2011年12月8日，鄭州市航空港區社會事業局也下發過另一份文件，規定關于入駐該區的網吧連鎖企業直營店應達標準，包括“每家直營店繳納誠信守法及產業發展基金20萬元”，在“鄭掃（2012）1號”文件出臺之后，該局也迅速將繳費標準提高至30萬元。
此文件一出，立刻引來爭議一片，很多網友在網上發帖，吐槽“紅頭文件”的威力。
規定：鄭州市明確“紅帽子”咋戴
昨日，記者從鄭州市法制辦獲悉，市政府已經下發《關于公布鄭州市規范性文件備案義務主體的通告》，《通告》明確了鄭州市可以制定“紅頭文件”的單位共有94個。（可登錄鄭州市官方網站http://www.zhengzhou.gov.cn查詢）
鄭州市法制辦負責人告訴記者：《通告》中，12個縣（市、區）政府、82個市政府組成部門和法律法規授權的組織，可以依法制定在一定范圍內具有普遍約束力，涉及公民、法人和其他組織的權利、義務的各種規定、辦法、細則及其他具有規范性內容的文件，并于文件發布之日起15日內報市政府法制辦備案，接受備案審查監督，看文件內容是否規范，是否有違法違規內容。而政府設立的議事協調機構，不具有行政主體資格的派出機構如某某領導小組、某某指揮部、某某領導小組辦公室，均不得以自己名義制定具有普遍約束力的“紅頭文件”。
除了市級之外，各縣（市、區）一級單位和組織也經常下發紅頭文件，他們能不能下發，需不需要備案呢？該負責人解釋說：在鄭州市所有有權制定規范性文件的單位都必須執行備案制度，接受監督，但備案的級別不同。《通告》中所列單位均為市本級或需要向市政府備案的單位，各縣（市）區政府的組成部門及法律法規授權組織也可以發規范性文件，但他們不向市政府備案，而是向區政府備案。如果單位或個人發現違法制發規范性文件的，可以向市政府法制辦申請審查，或者撥打67186315進行咨詢舉報。
建議：紅頭文件不應有處罰、許可等內容
河南天坤律師事務所律師尹偉認為：紅頭文件所產生的很多問題，比如紅頭文件與法律的關系不明確，往往是紅頭文件的效力大于法律，法律的執行還往往需要政府部門發文來支持，等等，都離法治政府的要求有很大的距離。作為法治政府，不僅要在程序上約束紅頭文件，更重要的是要做好如下兩點:
一是從實體規定上來說，讓紅頭文件的功能僅僅局限于政府內部，是機關內部行政性運作的文件。它主要是方便日常管理。如果紅頭文件面向社會，面向企業，面向公民，則不能有行政強制權力，不能規定行政處罰，而只能有建議、指導等功能。一旦涉及行政處罰、行政許可等權力，就應該用法律法規來規定。其理由是政府與公民、企業和社會組織之間，是平等的法律關系，而不是上下級行政關系。而政府內部有上下級行政關系。
二是紅頭文件一旦出現與法律法規相違背的問題，一旦出現規定行政處罰、行政許可等越權的問題，公民、企業和社會組織等行政相對人，不僅可以就其損害的利益，向相關行政機關提出申訴，向人民法院提出行政訴訟，而且還可以就紅頭文件的合法性和合理性提出申訴，甚至向人民法院提出行政訴訟。而法院則可以就此對紅頭文件的合法性和合理性進行司法審查，并作出是否撤銷的判決。當然，行政相對人也可以向人民代表大會提出立法建議書，建議人民代表大會對政府部門的紅頭文件進行立法監督。 （記者 鄭松波）
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