中央信訪督查組地方“過招”化解積案
首次吸納省市信訪局分管督查主要官員參與；稱對督查事項(xiàng)將跟蹤到問題解決；今年擬督查事項(xiàng)數(shù)百件
這次督查從某種意義上來說，可以視為雙向規(guī)范的“信訪公開課”。雙向規(guī)范意味著，這個(gè)信訪公開課所面向的對象不只是信訪群眾，還包括地方政府。地方政府是首先要被規(guī)范的對象，因?yàn)樗麄兺ǔＪ菑?qiáng)勢的一方。
——中央督查組赴江西組組長、國家信訪局辦信二司副司長朱選文
3月25日下午，江西省豐城市信訪局接待室，坐在專程從北京趕來的中央督查組面前，石灘鎮(zhèn)村民彭鑫的心情有些復(fù)雜。
從2014年開始，這位曾表示“若不制止強(qiáng)征將有慘案發(fā)生”的訪民，已針對“地方政府強(qiáng)征林地”等問題，累計(jì)在網(wǎng)上信訪90多次，信件信訪20多次。但在督查組從北京趕到江西之前，這一事項(xiàng)尚未得到妥善解決。
這天，中央督查組同時(shí)約談彭鑫和地方政府負(fù)責(zé)人。談話進(jìn)行了兩個(gè)多小時(shí)。對于彭鑫提出的疑問和訴求，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)負(fù)責(zé)人都要一一作出回應(yīng)。
類似的場景也在此次督查的其他省份出現(xiàn)。
在與中央督查組赴江西實(shí)地督查的過程中，記者觀察發(fā)現(xiàn)，對于地方來說，面對由國家信訪局會(huì)同國土部、住建部、農(nóng)業(yè)部和媒體記者組成的督查組，并不是件輕松的事。同樣，中央督查組也需要“見招拆招”，在與地方的博弈中尋找合作之道，推動(dòng)信訪事項(xiàng)的解決。
“程序不規(guī)范，第一步就敗下陣”
3月22日下午，江西撫州市崇仁縣的一間會(huì)議室里，針對郭圩鄉(xiāng)村民胡鋒越級上訪事項(xiàng)中的程序性問題，督查組成員向地方干部發(fā)問。
“信訪人有沒有在答復(fù)意見書上簽字？”督查組成員、國家信訪局辦信一司辦信四處副處長朱穎提出疑問。郭圩鄉(xiāng)書記和當(dāng)?shù)匦旁L局干部沒有正面回答，而是一直講述為什么沒有簽收。
幾分鐘后，中央督查組赴江西組組長、國家信訪局辦信二司副司長朱選文將其打斷，“請你們直接回答有沒有簽字就行。”
“這個(gè)事情我們以后注意改正。”郭圩鄉(xiāng)書記承認(rèn)沒有簽字。她有些尷尬，把這句話重復(fù)了兩遍。
不止是當(dāng)面提問，督查組還要趕到當(dāng)?shù)匦旁L局，通過網(wǎng)上信訪系統(tǒng)查閱當(dāng)?shù)匦旁L程序的相關(guān)記錄。
這是國家信訪局在第二批信訪督查中亮出的“新招”。第二批督查的80件信訪事項(xiàng)中，包括35件訴求類事項(xiàng)和45件越級進(jìn)京上訪事項(xiàng)。用督查組的“行話”來說，訴求類事項(xiàng)也叫實(shí)體性信訪事項(xiàng)，越級進(jìn)京上訪事項(xiàng)也叫程序性信訪事項(xiàng)。對于程序性信訪事項(xiàng)，國家信訪局要求重點(diǎn)督查受理、辦理、送達(dá)、錄入等工作程序落實(shí)情況。
朱選文說，從某種程度上來說，對程序性事項(xiàng)的督查比實(shí)體性事項(xiàng)的督查可能更重要。“程序不規(guī)范，等于說第一步就敗下陣來。這直接影響地方政府的公信力，而且難以保證實(shí)體的公正。”
他還提到，督查程序性事項(xiàng)并不是只關(guān)注程序中的問題，還要根據(jù)督查事項(xiàng)的具體情況綜合考量。如果有利于推動(dòng)解決問題、實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，就會(huì)及時(shí)介入實(shí)體性督查，將實(shí)體性督查和程序性督查一并進(jìn)行。
新京報(bào)記者注意到，第二批督查還首次吸納了省市信訪局分管督查的主要官員參與。在此次督查的六個(gè)組中，副組長均為從各省市信訪局抽調(diào)的主抓督查的副廳級干部。
一位參與國家信訪局今年兩批督查的督查組成員分析認(rèn)為，考慮到日后工作中還要和地方打交道，國家信訪局相關(guān)業(yè)務(wù)司室的干部可能會(huì)有些顧慮。相對而言，作為省市信訪局主要官員，各組的副組長在督查過程中相對超脫，更能放手去做。
“我們不是貓鼠關(guān)系”
根據(jù)國家信訪局的部署，對于督查的群眾訴求類事項(xiàng)，中央督查組在各地需完成6個(gè)規(guī)定動(dòng)作，分別是聽取匯報(bào)、查閱案卷材料、實(shí)地察看現(xiàn)場、約談相關(guān)單位和人員、走訪信訪人以及向當(dāng)?shù)攸h委政府反饋督查意見。
新京報(bào)記者觀察發(fā)現(xiàn)，在信訪督查的具體操作中，這些規(guī)定動(dòng)作的實(shí)現(xiàn)是否能不打折扣，往往需要中央督查組與地方多次“過招”。同時(shí)，中央督查組還需獲得地方的信任，從而形成合力，共同尋找解決信訪事項(xiàng)的辦法和途徑。
“我們不打無準(zhǔn)備之仗。”趕赴江西之前，朱選文就提出要求。3月20日，帶著工作要點(diǎn)和方案，督查組一行10人來到江西。但面對國家信訪局各個(gè)業(yè)務(wù)司室從大量信訪事項(xiàng)中篩選出的督查事項(xiàng)，提前備好的督查“攻略”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
當(dāng)天晚上的碰頭會(huì)上，中央督查組成員普遍提出，一定要讓地方盡快將13件督查事項(xiàng)的詳細(xì)材料匯總上交。“如果沒吃透案情，可能在匯報(bào)會(huì)提問時(shí)一下子就被駁回來了。”也有督查組成員表示擔(dān)心，“我們面對的可能是‘包裝’好了的相關(guān)材料。”
讓督查組有些意外的是，江西省信訪局當(dāng)晚就將案卷材料送到了督查組每一個(gè)成員手上。不過，這并不意味著督查組的擔(dān)心沒有道理。在這本506頁，記載13件督查事項(xiàng)相關(guān)內(nèi)容的案卷材料上，督查組成員發(fā)現(xiàn)了不少問題。而每一個(gè)問題背后，都可能潛藏著地方政府在解決信訪事項(xiàng)中存在的問題。
而這種博弈在約談信訪人的環(huán)節(jié)體現(xiàn)得更為明顯。
3月27日下午，南昌縣的信訪工作匯報(bào)會(huì)上，面對中央督查組約談信訪人的要求，當(dāng)?shù)馗刹匡@得有些為難，“你們亮明身份的話，可能會(huì)助長信訪人越級進(jìn)京上訪的情緒。”
朱選文當(dāng)即反駁，“見信訪人也是為了兼聽則明。如果信訪人的訴求無理，不正是做好信訪群眾思想疏導(dǎo)工作的良機(jī)嗎？”
態(tài)度鮮明的反問讓當(dāng)?shù)馗刹侩y以推脫，當(dāng)場表示第二天就安排約談信訪人。
事后，朱選文告訴新京報(bào)記者，地方在面對中央督查組的時(shí)候可能存在顧慮，擔(dān)心一些信訪人因?yàn)橹醒攵讲榻M的介入，順勢增加不合理的信訪訴求。但督查組不會(huì)支持信訪人的不合理訴求。而且，督查組不是來挑刺的，與地方政府之間更多的是合作。
在與中央督查組配合完成信訪事項(xiàng)的督查后，不少地方的主要官員也對這一說法表示認(rèn)可。
“面對督查組，一開始我是設(shè)防的。”豐城市市長金三元說，原以為地方政府和中央督查組之間是貓鼠關(guān)系，沒想到不是這樣。他還在反饋會(huì)上向中央督查組提出建議：信訪督查除了常態(tài)化之外，還可以對征地拆遷等問題進(jìn)行專題督查。
“督查組不是包青天”
3月25日，在向督查組訴說當(dāng)?shù)卣趶?qiáng)征土地過程中的過激行為時(shí)，彭鑫不時(shí)停頓，同時(shí)將目光投向中央督查赴江西組副組長、河南省信訪局副局長李全勝。“李組長，你是包青天啊！”
李全勝接過話頭，“老鄉(xiāng)，我們不是包青天，但督查組到江西是專門為解決你這個(gè)事情而來的。”
類似的情況在南昌縣也曾出現(xiàn)。3月28日下午，江西南昌縣政府的一間會(huì)議室里，信訪人陳小東在向督查組組長朱選文反映信訪情況時(shí)說，“朱領(lǐng)導(dǎo)，你是青天大老爺。”
在長達(dá)十多天的督查過程中，朱選文多次表態(tài)，“督查組不是包青天。”
這一表態(tài)的背后存在現(xiàn)實(shí)考量。在督查組選擇的信訪事項(xiàng)中，不少都是難以化解的積案，且多涉及征地拆遷等普遍問題。而且，督查組此行帶著媒體，整個(gè)督查情況將面向社會(huì)公開。這些都讓地方政府感到壓力。
值得注意的是，中央督查組要面對的不只是地方干部。督查過程中，約見信訪人是規(guī)定動(dòng)作。面對不同的信訪人，以什么樣的姿態(tài)來應(yīng)對，也是中央督查組需要考慮的問題。
在朱選文看來，老百姓將督查組稱為“包青天”，反映出信訪群眾“信上不信下”的問題。他表示，“包青天”暗含著人治的意味。但中央督查組并不是“大包大攬”，而是將事項(xiàng)落實(shí)到有權(quán)處理機(jī)關(guān)，明確其處理問題的主體責(zé)任，推動(dòng)信訪事項(xiàng)按照職責(zé)權(quán)限依法按程序得以解決。
雙向規(guī)范的“信訪公開課”
去年5月1日起，國家信訪局出臺的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序 引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》開始實(shí)施。《辦法》規(guī)定，越級走訪事項(xiàng)將不被受理；應(yīng)到省內(nèi)而未到省內(nèi)信訪的事項(xiàng)，或者信訪事項(xiàng)已經(jīng)復(fù)核終結(jié)的，中央和國家機(jī)關(guān)來訪接待部門將不再受理。
數(shù)據(jù)顯示，2014年5月，進(jìn)京上訪人次同比下降56.4%。國務(wù)院副秘書長、國家信訪局局長舒曉琴在此次督查開始前的統(tǒng)籌實(shí)地督查工作座談會(huì)上提到，去年5月份以后，到國家信訪局上訪的人數(shù)下降了36%。
但是，就此次督查的信訪事項(xiàng)來看，仍有部分越級上訪情況存在。南昌縣的陳小東就曾越級進(jìn)京上訪，并因在中南海擾亂公共秩序受到北京公安機(jī)關(guān)的訓(xùn)誡。在督查中約談陳小東時(shí)，朱選文特意問了句，“你上訪是先到縣里還是先到市里？”
陳小東擺了擺手，“當(dāng)然是先到縣里。不能越級上訪。”
朱選文說，十八大以來，國家信訪局先后推出了施行逐級走訪、推進(jìn)網(wǎng)上信訪、打造陽光信訪、實(shí)行信訪事項(xiàng)滿意度評價(jià)等一系列改革措施。在這次督查中，檢驗(yàn)這些改革措施在基層的落實(shí)、落地情況，非常必要。
他打了個(gè)比方，這次督查從某種意義上來說，可以視為雙向規(guī)范的“信訪公開課”。
“雙向規(guī)范意味著，這個(gè)信訪公開課所面向的對象不只是信訪群眾，還包括地方政府。”朱選文說，地方政府是首先要被規(guī)范的對象，因?yàn)樗麄兺ǔＪ菑?qiáng)勢的一方。
“信訪公開課”的說法，還多次出現(xiàn)在地方政府的口中。按照慣例，每件信訪事項(xiàng)的最后一個(gè)規(guī)定動(dòng)作，是由督查組向地方政府反饋督查意見。反饋會(huì)上，面對督查組提出的意見，不少地方政府官員均表態(tài)說，中央督查組在督查過程中處理信訪問題的方式和技巧，對他們來說是一堂值得學(xué)習(xí)的信訪課。
豐城市市長金三元就在反饋會(huì)上提出，豐城也要學(xué)習(xí)中央督查組的工作方式，在市里篩選信訪事項(xiàng)開展督查。
“督查不能走了就完了”
從3月20日出發(fā)到4月1日返回北京，中央督查組赴江西組用12天時(shí)間完成了對13件信訪事項(xiàng)的督查，基本上是每天1件。
需要指出的是，這些信訪事項(xiàng)的選擇有著多重考量。國家信訪局督查室主任潘建民告訴新京報(bào)記者，對信訪事項(xiàng)的選擇主要有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。首先是信訪事項(xiàng)是否具有典型性和普遍性。國家信訪局會(huì)重點(diǎn)選擇涉及人數(shù)較多的事項(xiàng)，主要是征地拆遷等涉農(nóng)信訪事項(xiàng)。第二是地方政府對信訪事項(xiàng)的辦理程序是否規(guī)范。比如說有沒有按照逐級走訪的要求來接待老百姓，是否及時(shí)辦理信訪事項(xiàng)，對老百姓反映的問題有沒有避重就輕等等。
“今年會(huì)對數(shù)百件信訪事項(xiàng)進(jìn)行督查，選擇的概率是千里挑一。”潘建民透露，國家信訪局已開始籌備將在5月份進(jìn)行的下一批督查，目前正在選擇信訪事項(xiàng)。
有訪民向記者表示擔(dān)心，督查組走了，地方政府不按照督查要求處理信訪事項(xiàng)怎么辦？
“人雖然回來了，但是仍在跟蹤，會(huì)一直跟到問題解決。”潘建民說，對于每一件信訪事項(xiàng)，地方政府都要向省聯(lián)席辦報(bào)告，給出解決信訪事項(xiàng)的時(shí)間表。對于督查的整體情況，國家信訪局還將匯報(bào)給中央領(lǐng)導(dǎo)。
國家信訪局局長舒曉琴表示，督查后解決問題還有個(gè)過程，不能走了就完了，需要后續(xù)跟蹤環(huán)節(jié)。信訪事項(xiàng)實(shí)地督查后，由提供信訪事項(xiàng)的原業(yè)務(wù)司室繼續(xù)跟蹤督查建議的落實(shí)情況，并報(bào)告信訪事項(xiàng)的化解情況。她還提到，督查結(jié)果一定要公開。公開以后是一個(gè)考驗(yàn)，對地方政府和部門也是倒逼。
朱選文告訴記者，各業(yè)務(wù)司室跟蹤督查建議的方式一般是打電話或者發(fā)函，對督查建議的落實(shí)情況進(jìn)行了解。“也可能再去實(shí)地督查。”
如果出現(xiàn)督查組走之后問題依然沒有解決的情況怎么辦？舒曉琴表示，督查工作不僅要推動(dòng)問題解決，還要和問責(zé)相結(jié)合。如果確實(shí)是地方對信訪事項(xiàng)不作為、亂作為，造成問題久拖不決的，該問責(zé)的要問責(zé)。
“下一步督查，我們要加大問責(zé)的力度。如果不問責(zé)，一些地方還會(huì)出現(xiàn)這樣的問題。”舒曉琴說。(文中信訪人均為化名)（記者 賈世煜）
記者觀察
督查組走了之后
在3月20日到3月29日十天的時(shí)間里，我和督查組輾轉(zhuǎn)江西省撫州、宜春、南昌下屬的多個(gè)縣市，對13件涉農(nóng)信訪事項(xiàng)進(jìn)行督查。
中央督查組來到地方，尤其是帶著媒體一起，往往會(huì)讓地方充滿警惕。而在督查組查閱卷宗、聽取匯報(bào)、約談信訪人等一系列工作流程中，地方政府有一定造假空間，如卷宗可能丟失部分材料。
另一邊，中央督查組也對此存在擔(dān)心。每到一地，督查組組長都會(huì)盡量安撫地方黨政官員的情緒，告訴他們“督查組不是來找茬的”。
在親歷的5件信訪事項(xiàng)中，多數(shù)地方政府的表現(xiàn)是坦誠的。但也有因自身利益存在阻撓的情況。
從江西某縣離開后，因地方政府征地而上訪的訪民老王多次來電話。“村里的干部說，督查組走了，他們該怎么著還怎么著。”記者向督查組組長朱選文提出擔(dān)心。他說，國家信訪局會(huì)進(jìn)行后續(xù)督查，必要的話還可能再次實(shí)地督查。