十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議定于今日至12月28日在京舉行。除了審議國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)廢止《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》的議案、關(guān)于提請(qǐng)審議關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議草案，本次會(huì)議的另一個(gè)重要議題是審議行政訴訟法修正案草案。這也是行政訴訟法自1990年10月1日施行以來(lái)首次啟動(dòng)大修。
專家表示，行政訴訟法頒布之初，因其首次將“民告官”作為一種法律制度確定下來(lái)，曾被認(rèn)為是巨大突破。然而這部法律實(shí)施23年以來(lái)，“民告官”之路走得并不順暢，行政訴訟法在受案范圍、管轄、審理程序等方面頗存爭(zhēng)議，實(shí)踐過(guò)程中存在立案難、審理難、執(zhí)行難三大“頑疾”。
“民告官”多因拆遷
著名律師袁裕來(lái)先后代理了數(shù)千件行政訴訟案件，據(jù)他介紹，這些案件絕大部分與征地、拆遷有關(guān)。
1987年，浙江省蒼南縣農(nóng)民包鄭照因?yàn)榉课荼粡?qiáng)拆，將蒼南縣政府告上法庭，成為“民告官第一人”。兩年后，行政訴訟法在七屆全國(guó)人大二次會(huì)議上獲得通過(guò)，1990年10月1日起施行，23年來(lái)從未有過(guò)修改。
“它改變了長(zhǎng)久以來(lái)人們‘官貴民賤’的觀念，使得老百姓和政府能夠坐在同一個(gè)法庭的兩端，來(lái)接受法院的裁判。”對(duì)于這部法律的出臺(tái)，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德曾給出這樣的評(píng)價(jià)。行政訴訟法給予“民告官”以法律依據(jù)，越來(lái)越多的公民、法人、社會(huì)組織開(kāi)始通過(guò)行政訴訟來(lái)維護(hù)權(quán)益，向政府“討公道”。
然而，20多年來(lái)，行政訴訟制度的運(yùn)轉(zhuǎn)也出現(xiàn)一些問(wèn)題。
公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，自1990年行政訴訟法實(shí)施至2012年，全國(guó)法院一共受理一審行政訴訟案件191萬(wàn)余件，年均83168件。
學(xué)者劉行日前在《法制日?qǐng)?bào)》撰文指出，目前全國(guó)法院行政案件年受案量在12萬(wàn)件左右，“相對(duì)于全國(guó)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的行政機(jī)關(guān)，不計(jì)其數(shù)的執(zhí)法活動(dòng)，每年區(qū)區(qū)12萬(wàn)件可謂九牛一毛都不到。這與民眾表達(dá)訴求的強(qiáng)烈愿望，以及政府依法行政水平的實(shí)際現(xiàn)狀都明顯不相稱。行政訴訟告狀難已成為社會(huì)公眾普遍反映強(qiáng)烈的問(wèn)題之一，在法院各類型案件中表現(xiàn)最為突出。”
浙江之星律師事務(wù)所主任袁裕來(lái)在坊間有著“行政訴訟第一人”之稱，2000年以來(lái)，袁裕來(lái)先后代理了數(shù)千件行政案件（包括行政復(fù)議和訴訟），告過(guò)260多個(gè)行政機(jī)關(guān)。
“這些行政訴訟案件絕大部分與征地、拆遷有關(guān)。”袁裕來(lái)說(shuō)，十多年來(lái)，他的被告從基層政府一直到國(guó)家部委，“在浙江，幾乎沒(méi)有哪個(gè)地方政府沒(méi)有被我告過(guò)。”
盡管代理的多個(gè)重大案件勝訴，但袁裕來(lái)深感行政訴訟不易，“很難，非常難！”
原告勝訴不到一成
專家表示，我國(guó)行政訴訟審判效果和質(zhì)量不容樂(lè)觀，“究其原因，就是地方政府通過(guò)各種有形無(wú)形的方式對(duì)行政審判加以干預(yù)”。
在現(xiàn)實(shí)中，行政訴訟被公認(rèn)有三大難：立案難、審理難、執(zhí)行難。
“起訴書遞上去，有的法院根本不收，不立案。”袁裕來(lái)說(shuō)，法院往往不會(huì)給出任何理由，就是不予立案。不能立案，就意味著無(wú)法進(jìn)入司法程序。
2009年，北京一名律師在半年內(nèi)代理了4起行政訴訟，但全都未能立案，“上海某區(qū)法院立案庭法官說(shuō)，‘被告區(qū)政府的意見(jiàn)是讓你們冷靜一下，所以我們不立案’。”這樣的理由讓他哭笑不得。
據(jù)了解，一些地方法院對(duì)以本地區(qū)行政部門為被告的行政訴訟案件往往不予受理，即使行政相對(duì)人的起訴符合行政訴訟法規(guī)定的受案條件，由于擔(dān)心自身利益受到影響，司法機(jī)關(guān)也會(huì)設(shè)置各種障礙，或久拖不決。
中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)
馬懷德此前在接受媒體采訪時(shí)披露，我國(guó)行政訴訟案件原告勝訴率不到10%，審判效果和質(zhì)量不容樂(lè)觀，“究其原因，就是地方政府通過(guò)各種有形無(wú)形的方式對(duì)行政審判加以干預(yù)。”
袁裕來(lái)表示，現(xiàn)階段，作為審判機(jī)關(guān)的法院，其人、財(cái)、物等資源要素均受制于當(dāng)?shù)赝?jí)行政機(jī)關(guān)，政府和法院有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。
作為對(duì)司法權(quán)獨(dú)立性的探索，浙江臺(tái)州法院系統(tǒng)曾試點(diǎn)“異地交叉管轄”，旨在“讓法官在沒(méi)有任何行政壓力的前提下公正地判決案件”。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，異地管轄制度在浙江臺(tái)州實(shí)施一年后，行政訴訟案件中政府的敗訴率從13.1%上升到62.5%。最高人民法院對(duì)此予以肯定，此后，指定管轄、異地審理等改革措施在各地法院得到推廣。
“隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化、法治環(huán)境的變化以及訴訟制度本身的發(fā)展，現(xiàn)行行政訴訟制度的有些規(guī)定不適應(yīng)，有些規(guī)定不完善。”早在2011年，中國(guó)政法大學(xué)終身教授、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年就撰文指出，行政訴訟法已經(jīng)到了非修改不可的地步。
“紅頭文件”難起訴
縣政府發(fā)文要求“沒(méi)有初中畢業(yè)證，不能辦理結(jié)婚證”。類似“紅頭文件”侵犯公民權(quán)益并非個(gè)案。
據(jù)了解，我國(guó)在制定行政訴訟法時(shí)，出于多方面考慮，對(duì)行政訴訟的受案范圍作了較為嚴(yán)格的限制。
根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，對(duì)于政府發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等，被視為抽象行政行為，是不可以起訴的。但在實(shí)際上，一些政府部門以規(guī)范性文件（紅頭文件）侵犯公民權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生。
2007年，福建省平和縣下發(fā)了一個(gè)備受爭(zhēng)議的“紅頭文件”：沒(méi)有初中畢業(yè)證，不能辦理結(jié)婚證。盡管該文件后被廢止，但根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，老百姓對(duì)這樣荒唐的“紅頭文件”，并不能提起行政訴訟。
“目前，行政訴訟法規(guī)定的受案范圍，局限于行政相對(duì)人受到人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的侵害。”北京大學(xué)憲法與行政法中心主任姜明安說(shuō)，受案范圍狹窄，使得行政相對(duì)人的合法權(quán)利受到侵害后得不到救濟(jì)，諸多方面的權(quán)利保護(hù)處于真空狀態(tài)。
“要有效阻止‘紅頭文件’濫發(fā)現(xiàn)象，必須修改行政訴訟法，讓老百姓能起訴政府的‘紅頭文件’，接受司法審查。”姜明安表示，把“紅頭文件”納入行政訴訟受案范圍，是必要的。
馬懷德也曾發(fā)表文章稱，20多年前制定行政訴訟法時(shí)，并沒(méi)有意識(shí)到“紅頭文件”可能成為侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)利的載體和形式，而且當(dāng)時(shí)認(rèn)為很多“紅頭文件”是行政執(zhí)法的依據(jù)，也不宜納入訴訟范圍。
“現(xiàn)在看來(lái)，中國(guó)法制建設(shè)經(jīng)過(guò)20多年突飛猛進(jìn)的發(fā)展，特別是行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)的增強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為已經(jīng)基本上受到各方面法律的約束。”馬懷德主張，應(yīng)盡快建立對(duì)抽象行政行為可以提起訴訟的制度，以此來(lái)約束“紅頭文件”。
贏了官司執(zhí)行仍難
專家分析，行政機(jī)關(guān)敗訴案件執(zhí)行難的原因是多方面的，主要是司法體制的原因。
作為一個(gè)行政訴訟方面的“實(shí)干家”，袁裕來(lái)自稱從來(lái)不把勝訴當(dāng)作目的。他知道，即使千辛萬(wàn)苦立了案，法院判決起訴方勝訴，也可能遭遇執(zhí)行方面的難題。對(duì)付執(zhí)行難，袁裕來(lái)有自己的絕招，“我會(huì)在博客、微博上公開(kāi)法院的判決，媒體一關(guān)注一曝光，法院和敗訴的行政機(jī)關(guān)就吃不消了。”
但是其他“民告官”案件中的“民”，大多沒(méi)有袁裕來(lái)的影響力。由于法院缺乏強(qiáng)制執(zhí)行手段，很多時(shí)候原告即使贏了官司，也難以從政府那里討回公道。
馬懷德表示，形成行政機(jī)關(guān)敗訴案件執(zhí)行難的原因是多方面的，有被執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的原因，也有執(zhí)行機(jī)關(guān)的原因。但主要是司法體制的原因，總的來(lái)說(shuō)，可以總結(jié)為三個(gè)方面：被執(zhí)行組織沒(méi)有履行能力、部分行政機(jī)關(guān)無(wú)視法院權(quán)威、我國(guó)現(xiàn)行司法權(quán)力較難有效制約行政權(quán)。而司法權(quán)力難以有效制約行政權(quán)，是因?yàn)榉ㄔ旱淖陨頇?quán)威、獨(dú)立性以及法官的獨(dú)立性均不夠。
盡管現(xiàn)行的指定管轄、異地審理等措施有利于增加司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性，但在業(yè)內(nèi)專家看來(lái)，變更管轄權(quán)增加了訴訟成本，過(guò)大的跨度也不利于當(dāng)事人的權(quán)益和審理后的執(zhí)行，“其作用不可過(guò)高估計(jì)”。中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)何兵指出，要從根本上解決問(wèn)題，還必須修訂行政訴訟法之外的相關(guān)法律，真正從制度上給予司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性，保證司法不受行政干預(yù)。
■行政訴訟法大事記
◎1989年4月4日，全國(guó)人大通過(guò)行政訴訟法，該法于1990年10月1日起施行。
◎1991年6月11日，最高人民法院發(fā)布司法解釋，分別就行政訴訟受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)、起訴和受理、審理和判決、執(zhí)行、侵權(quán)賠償責(zé)任、期間、訴訟費(fèi)用等12方面問(wèn)題作出規(guī)定。
◎1997年4月29日，最高人民法院發(fā)布司法解釋，就行政賠償案件的受案范圍、管轄、訴訟當(dāng)事人、起訴與受理、審理與判決、執(zhí)行與期間、其他等7個(gè)方面問(wèn)題作出規(guī)定。
◎行政訴訟法出臺(tái)后，10多年里催生了4部規(guī)范行政權(quán)行使的法律：1994年5月12日，《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》公布，進(jìn)一步保障公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)；1996年3月17日，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》通過(guò)，該法就行政處罰的程序作了比較詳細(xì)的規(guī)定，是行政處罰的基本法律；1999年4月29日，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》通過(guò)，該法對(duì)行政復(fù)議的范圍、程序等作了全面規(guī)定；2003年8月27日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政許可法》，該法就行政許可的基本原則、范圍和程序作了詳細(xì)規(guī)定。
◎今年1月，最高人民法院在全國(guó)法院試行行政案件相對(duì)集中的管轄制度。
（京華時(shí)報(bào)記者陳蕎）