個稅改革勢在必行 

　　近日，《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》在中國人大網公布，向社會征求意見，個人所得稅改革再次受到社會廣泛關注。

　　稅收可分為間接稅和直接稅，個人所得稅是十分典型的直接稅，在現代社會中，其功能受到高度重視。所謂直接稅，屬于其稅收負擔不可以或很難轉嫁，誰交了就是誰承擔的稅種。與間接稅相比，直接稅的這一特征尤其明顯。比如，近年“營改增”改革中，宣傳上給出的基本概念是減輕企業負擔，但企業在增值稅稅率降低以后，在實際市場競爭中，他們還要比拼能否更多地把這個稅負轉到最終消費端。個人所得稅等直接稅則沒有這樣的問題，稅對誰征，稅負就由誰負擔。

　　由此可知，個稅這樣的直接稅，在發揮籌集政府財政收入作用的同時，還更多地具有定向調節居民收入差距、防抑“兩極分化”等再分配功能。我國改革開放已經40年，居民收入水平在不斷上升，但收入差距也明顯擴大，這就會積累某些矛盾，因而客觀上迫切需要個人所得稅等直接稅更好、更有效地充當再分配手段，以促使經濟社會可持續發展。 

　　隨著經濟、社會發展環境的變化，我國現行個稅在制度規定方面的缺陷也顯現出來。具體來說，一是這種將個人所得分為正面列舉11個征稅項目、適用不同計稅辦法的分類計征稅制，已不能適應現實生活的發展變化來涵蓋各種收入方式，并容易為避稅留下漏洞；二是稅率結構復雜，最有調節力度的是實行7級超額累進稅率的工薪收入，屬于勞動性收入，對金融資產收入等非勞動性收入卻無超額累進調節機制，這與“應對勤勞所得課以輕稅，對非勤勞所得課以重稅”的原則相悖；三是基本減除費用（即“起征點”）沒有隨物價變化的指數化調整機制，久受詬病；四是沒有對于同人民群眾生活密切相關的一些支出項目（如子女教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和租金支出等）作專項扣除，影響了稅負與家庭實際負擔能力的適應性；五是征管模式和體系不健全，除對工薪收入的“單位代扣代繳”征管效率最高之外，其他方面總體落后于時代發展客觀要求和稅收征管國際經驗。因此，個人所得稅改革勢在必行。

　　專項扣除使個稅負擔合理化 

　　《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》首次增加子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金等專項附加扣除。這建立在已有的個人基本養老保險、基本醫療保險、失業保險和住房公積金等專項扣除項目繼續執行基礎之上，體現了個人所得稅法修改在制度建設上的重大進步。 

　　試想一下個稅實際負擔的具體情境：假設有兩位收入水平相同的社會成員，都是月平均收入8000元（即年收入96000元），其中一位是單身人士，家庭支出項目較少，另一位卻是“上有老，下有小”，一份工資收入要贍養四五口人，孩子上大學要交學費，生了大病要承擔一部分醫療費用。那么，有無子女教育支出和大病醫療支出的專項扣除，實際負擔情況可能會大相徑庭。有了這兩項專項扣除，可減少家庭的一部分生活支出壓力。這種制度設計，是通過形成有針對性的差異化扣除處理，使個稅的實際負擔可以更為合理化。

　　再比如，在百姓特別關心的住房領域。在達到一定收入水平和支付能力的情況下，一般居民家庭會選擇購買商品住宅；如果還達不到買商品房的收入水平，也必然要租房以解決“住有所居”的問題。不論在哪一種情況下，有無對住房按揭貸款“月供”部分利息支出的個稅專項扣除或者對于住房租金支出部分的專項扣除，納稅人的實際稅收負擔會有十分明顯的差別。個人所得稅法修正案草案增加了這種專項扣除，顯然有利于在使百姓“住有所居”方面得到稅收政策的支持，特別是增加中低收入納稅人在滿足住房基本需求層面的獲得感。

　　未來，我國居民收入水平還會繼續提高，有“二孩”的家庭將增多。綜合來看，通過個稅更好地按照超額累進稅率對綜合收入部分實行再分配調節的同時，也需要借鑒國際經驗，考慮更有針對性地對納稅人的婚姻狀況、子女數量、家庭合計贍養人口數等因素，設計規范必要的一些專項扣除，以使個稅負擔更加合理。 

　　“起征點”并非個稅改革關鍵 

　　人們常說的個人所得稅“起征點”，其實是“基本減除費用標準”，意為考慮了保障納稅人基本生活需要后作出的稅基標準。現實生活中關于起征點的熱議，容易給人一種錯覺，似乎提高了起征點，就解決了我國個人所得稅改革的全部問題，至少是解決了最為關鍵的問題。其實，這是一種認識誤區。

　　個人所得稅制度安排，是由一系列相關制度要素、參數構成的，涉及除起征點之外的稅制模式選擇、稅率設計、與稅負密切相關的優惠條款，等等。我國個稅改革以逐步建立綜合與分類相結合為方向，所以考慮個稅改革方案絕不能只看起征點如何調整，一定要以系統思維，通盤考慮整個稅制設計中的各個要素和參數，尋求既符合改革方向，又具備實際生活中可操作性的解決方案。從這個角度出發，個稅起征點不能代表個稅改革的全部，也稱不上最為關鍵的參數。當然，這是一個必須納入全面優化設計方案、積極回應百姓訴求的重要參數。 

　　具體來看，假如現行稅制一切不變，僅僅提高個稅起征點到1萬元，在不考慮“五險一金”情況下，可計算得出，月收入1萬元以下的納稅人減稅范圍為0.1元至745元，月收入達10萬元的納稅人將減稅2925元，后者比前者多減2180元。這顯然是違背個人所得稅調節初衷的。上一輪我國個稅起征點上調為3500元，則是結合了超額累進稅率的調整，在不考慮“五險一金”的假設條件下，對社會成員個稅負擔的影響是：原起征點2000元以下人群未受益，因為其原來的應納稅額為零；月收入2000元至月收入19000元的人群是應納稅額下降的受益人群，其中月收入7500元至12000元之間的人群獲得了最多350元的減稅額；月收入在19000元以上的人群，應納稅所得額則有所增加。雖然上輪修改個人所得稅法，未能邁出綜合與分類相結合的步伐，但在工薪收入部分堅持了系統性思維，達到了“降低端稅負，增高端稅負”的結果。

　　單純過高提高起征點，還會帶來一個不可忽視的問題，會使我國繳納個稅的人口數量明顯減少，有違國家治理現代化的內在要求。上一輪個稅修法在實施之初，伴隨起征點提高，我國個稅調節覆蓋的社會成員數僅有2400余萬人，僅略高于全國總人口數的2%。應防止這種使個稅“邊緣化”的效應，這也是個稅起征點不宜一次性提得太高的重要原因。

　　堅持綜合與分類相結合的改革方向 

　　個人所得稅的功能作用，在于為政府履職籌集必要財力的同時，實行對社會成員收入的再分配調節，適當減少收入差距。從一般國際經驗看，個人所得稅的稅制模式可大體分為三種：分類所得稅制、綜合所得稅制以及綜合與分類相結合的所得稅制。 

　　分類所得稅制，是根據不同的所得類型，適用不同的征收辦法，各項所得分別對應不同的稅率、扣除額和稅收優惠等，我國現行個稅即屬這一模式。其特點是征管分門別類，特別是我國對工資薪金收入實行單位代扣代繳制度，征稅成本低，保障政府收入效果好。但是，隨著經濟社會發展和人民收入水平提高，其缺點也日益明顯，其中之一就是不利于體現稅負公平原則，使個稅再分配調節作用難以發揮。

　　綜合所得稅制，是將個人一段時間內的所有收入看作一個整體，設置統一的生活費用扣除標準、適用稅率和必要的專項扣除等優惠。綜合個人所得稅制是最優的個稅模式選擇，因為它可以較充分地體現個稅作為直接稅的“支付能力”原則，真正使收入高的社會成員更多承擔納稅責任，從而較好地實現個稅調節收入分配的功能，體現稅制的公平性，支持政府財政收支的“抽肥補瘦”機制有效運轉。但其缺點也比較明顯，即對稅收征管能力的要求非常高，需要稅務部門全方位地了解和掌握納稅人的各項所得及其收入來源。這一征管系統的可持續運轉，要求國民具有較成熟的納稅人意識和較高的誠信納稅素質，否則可能導致“法不責眾”的治理困境。

　　綜合與分類相結合的所得稅制，是把一些類別的收入歸并在一起，按照綜合收入征收，這一部分的征管機制類似于綜合所得稅制，同時有選擇性地把另一些收入仍使用分類所得稅制的辦法，可以吸收前述兩種模式的優點，既較多地體現稅收的支付能力原則，體現其公平性，加強再分配功能，同時又保留了一部分區別對待的空間，這一模式較適合從較低發展階段向較高發展階段過渡的經濟體。

　　我國改革開放過程中，個人所得稅制度的建立和演變，正是首先按照分類所得稅制完成了立法，在其后的稅收實踐中，逐步調整以尋求稅制的動態優化，進而形成了個稅改革要以綜合與分類相結合為方向的中央層面指導意見，這一進展來之不易。