2014-04-15 07:24:00 來源:中國經濟周刊
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《中國經濟周刊》 記者、中國經濟研究院研究員 劉德炳|執筆
報告背景
近20年來，隨著中國房地產業的興起和發展，中國城市建設、地方政府資金、市民生活質量、城市周邊農村經濟發展等方面，獲得了快速發展和極大改善。這其中的直接貢獻便是土地財政。土地財政成為地方政府新的和重要的財政收入來源，為城市社會經濟發展發揮了積極作用。但與此同時，一些地方政府出于經濟增長和財政收入的雙重考量和追求，也不同程度地出現了“賣地沖動”，其財政支出過度依賴于土地財政，甚至是將土地出讓收入作為地方債務償還的主要渠道，即當前被外界所詬病的“土地財政依賴癥”。
目前對于“地方債是否過度依賴土地財政以至壓縮樓市調控空間、綁架中國經濟”等疑慮，各界爭論不一，但爭論各方卻缺少量化標準，更沒有一個量化指標。
量化指標是分析問題和解決問題的必要基礎。對于土地財政而言，有了具體的量化數據，可以更清晰地了解和分析土地財政的現狀和問題，特別是準確界定和判斷地方債與土地財政之間的合理依賴度，為房地產政策和地方債務等重大問題提供分析思路和決策依據。
報告的數據來源
從2014年1月23日起，各省、自治區、直轄市的審計廳(局)陸續公布了各省份政府性債務審計結果，這是全國省級審計部門第一次集中對外公布地方債。
從公布的審計報告來看，各省級審計部門關于地方債的審計報告基本上使用了同樣的報告格式：主要分為“近年來加強政府性債務管理的主要措施”、“政府性債務規模及結構情況”、“全省政府性債務負擔情況”、“政府性債務管理中存在的主要問題”四個版塊。
而在“政府性債務管理中存在的主要問題”這個版塊，審計部門公布的主要問題有三個，一是政府負有償還責任的債務增長較快，二是部分地方和行業債務負擔較重，三是地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。
其中，第三個問題，即“地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高”，成為各省級審計報告中最受關注的問題。據統計，29個省份(新疆、西藏、港澳臺除外)的審計公告中，在介紹“政府性債務管理中存在的主要問題”時，有23個省級審計部門都明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中。
23個省份的審計機構給出了截至2012年底“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”的具體數值或可供測算的相關項數值。該數值反映了土地財政在地方債中的比重，也反映了地方政府對土地財政依賴的程度。因此，我們將審計報告中的“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”稱之為“土地財政依賴度”。
報告的量化指標的計算方法
“土地財政依賴度”，即“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”的數值，其計算方法為：由“承諾以土地出讓收入償還的各級地方政府債務”的總額(即分子)，除以“省市縣三級政府負有償還責任債務余額”(即分母)得出。
具體來說就是，首先，省級審計部門圈定“承諾以土地出讓收入償還債務”的本省份各級地方政府的范圍并計算其總額。例如浙江是“省、市、縣政府”三級政府；四川的范圍是“18個市級、111個縣級政府”(即四川省21個市(州)、183個縣(市、區)中，有18個市級、111個縣級政府承諾以土地出讓收入償還債務，其他的則不算在內)。
其次，省級審計部門再統計出本省份“省市縣三級政府負有償還責任債務余額”(有極個別省份如四川，其統計口徑不含省級政府債務，只統計了市縣兩級政府)。
最后，將以上兩項統計數據進行相除，即“承諾以土地出讓收入償還債務”總額除以“省市縣三級政府負有償還責任債務余額”，從而得出“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”這一數值。即我們稱之為的“土地財政依賴度”。
根據上述的省級政府審計部門的公開審計報告及其相關數據，《中國經濟周刊》、中國經濟研究院聯合研究并發布“我國23個省份‘土地財政依賴度’排名報告”(下稱《報告》)。
23省份“土地財政依賴度”排名總覽
北京土地償債總額第一，浙江依賴度第一
《報告》顯示，從“承諾以土地出讓收入償還債務總額”的絕對值，即此類債務總額來看，排名依次為北京、浙江、上海、四川、遼寧、湖北、廣東、重慶、山東、天津、福建、江西、湖南、安徽、河北、廣西、黑龍江、陜西、吉林、海南、山西、甘肅，江蘇未公布數據。
從土地財政依賴度，即“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”來看，排名依次為浙江、天津、福建、海南、重慶、北京(估算)、江西、上海、湖北、四川、遼寧、廣西、山東、江蘇、安徽、黑龍江、湖南、廣東、陜西、吉林、甘肅、河北、山西。
23省份最少的也有1/5債務靠賣地償還
浙江天津2/3債務要靠土地出讓收入償還
《報告》顯示，23個省份中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。換句話說，浙江、天津兩地政府負有償還責任的債務，都有2/3的份額要靠賣地來償還。
浙江省審計廳公布的審計公告中明確指出，地方債務償還對土地出讓收入的依賴程度較高。2012年底，浙江省、市、縣政府負有償還責任債務中，承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額為2739.44億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額4133.91億元的66.27%。
排名靠前的北京在“承諾以土地出讓收入償還債務總額”的絕對值上排名第一，但未給出其在相同統計截止日期內占整體債務的相對比值。近些年，北京的地王不斷涌現，根據北京市審計局公布，截至2012年底，其土地償債規模高達3601.27億元，位列23個省份之首。而截至2013年6月，北京市縣兩級政府債務余額為6496億元，最近三年年均增長33%。據此測算，截至2012年底，北京市地方債規模應當在6000億元上下，即北京市土地償債在整體債務中的份額應在50%~60%。
占比最小的三個省份，分別是甘肅(22.4%)、河北(22.13%)、山西(20.67%)。這意味著，即使對土地償債依賴度較小的省份中，也至少有1/5的債務要靠土地來償還。
土地償債規模與整體債務占比不完全對等
廣東總量多占比小，海南總量少占比大
從絕對值來看，23個省份中，北京、浙江、上海三地需要依靠土地收入來償債的債務規模排在前三名，分別是3601.27億元、2739.44億元、2222.65億元；土地償債規模最小的是吉林、山西、甘肅，分別是586.16億元、268.94億元、206.54億元。
《報告》顯示，土地償債規模與土地償債在整體債務中的占比這兩項數據呈現比較緊密的關聯性：土地償債規模在1000億元以上的省份，土地償債在整體債務中的占比也較大。因為容易賣地、賣高價地，才能保證土地償債規模，也對土地更加依賴。浙江、上海、四川、遼寧、湖北、重慶、山東，他們的土地償債規模分列第2~9位，其土地償債在整體債務中的占比則分別位列第1、8、10、11、9、5、13位。北京的土地償債規模排名第一，其占整體債務的比例在50%~60%，排名也靠前。
但廣東例外。廣東的土地償債規模較大，位列第7，但是土地償債在整個債務占比中排名第17位。據了解，廣東經濟總量長期位居全國第一，民營經濟發達，尤其是實體經濟發達，有效地緩解了地方政府對土地財政的饑渴。
反之，土地償債規模在1000億元以下的省份，其土地償債在整個債務中占比大多排在后面。但也有例外。
海南盡管土地償債規模小，只有500多億元，但是土地償債在整個債務占比中卻排名第4。近年來，海南房地產市場十分火爆，尤其是在國際旅游島概念的推動下，海南島社會經濟發展對房地產業倚重程度較高，這種局面也在海南的土地債務表上體現了出來。
廣西土地償債規模只有700多億元，位居16位，但土地償債比例高達38.09%，排名第12位。進一步分析發現，一方面，廣西整個的地方債務規模較小，截至2012年底，全自治區(不含鄉鎮)只有1900多億元，在所有的省區市中排名靠后，低于平均水平；另一方面，廣西地方債結構中，地方債增長的主力在市本級政府，而廣西債務支出中，土地收儲支出較大，在實際經濟運行中，地方政府對土地收儲的投入大，對土地收入也會格外依賴，因為土地財政作為政府性基金收入，主要受益方即是市本級和縣本級政府。
這直接表明，越是依賴土地財政的地方，必然會加大土地的推地規模，乃至不斷推出高價土地。而早在2010年，廣西南寧的一個地王樓面價格就突破了1萬元/平方米。
我國23省份土地財政依賴度排名
部分地區違規采用BT(建設—移交)模式
除了這23個省份列出的情況外，河南、貴州、內蒙古、寧夏、青海、云南這6個省份，以及23個省份未統計的部分省級、市級和縣級政府，是否就不存在土地償債的問題呢？
《中國經濟周刊》記者走訪發現，去年以來，河南、貴州、云南等地，賣地的情況也非常活躍。河南鄭州一地就曾出現好幾宗地王級地塊；而在河南南陽、信陽，以及云南昆明等地，去年以來都出現過征地風波。
另一方面，《中國經濟周刊》記者從6個省份的審計報告中發現，這些地方與土地相關的地方債已經以改頭換面的形式表現出來。如貴州省審計發現，部分地方違規通過BT(建設—移交)模式，向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務400.64億元，如修文縣城市建設投資開發有限責任公司用預期土地出讓收入作為償債資金來源，分別與4家公司簽訂BT模式投資合作12.02億元框架協議。河南、云南、內蒙古等地，實際也大量存在著用土地收入“變相”償還地方債的情形。
