2013-04-23 09:55:00 來源:東方財富網
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2003年4月，國務院國有資產監督管理委員會(下稱“國務院國資委”)正式掛牌。“國有資產保值增值有了唯一責任人——如果國有企業經營得不好，就要打國資委的板子。” 國務院國資委副主任邵寧說。
然而，雖然名為“監管國有資產”，但截至2013年3月，歸屬國務院國資委監管的央企僅115家；另有多個中央部委的6000多家國有企業、行政事業單位企業化經營的國有資產，以及中央所屬的金融類資產，均不在國務院國資委監管之內。
2011年1月，時任國務院副總理的張德江在全國國有資產監督管理工作會議上提出，要“拓寬監管范圍，逐步做到全過程、全方位監管，不留死角，不留遺漏，不出現重大失責”。這在當時被廣泛解讀為來自中央層面對構建“大國資”監管格局的指示。
2013年1月，在昆明召開的全國國資委系統指導監督工作座談會上，國務院國資委副主任黃淑和再次強調，要堅定不移地推進經營性國有資產集中統一監管，深入構建國資監管大格局。
成立10年，國務院國資委先后經歷了李榮融、王勇兩任主任，從2003年組建運行起步，他們逐步完善體制機制，并于重點領域取得突破性進展，如實施經營業績考核、進行國有獨資公司董事會試點、積極推進股份制改革、實施股權分置改革、推進企業的重組整合等。而這些舉措當時都曾引發國資委擴權的爭議。
如今，面對建立金融國資委、文化國資委的呼聲，“國資委再擴權、確保一個國資委”也再次引發爭議。
下一個10年，國資委是否會迎來“大國資”時代？
“大國資”時代到來？
雖然至今為止尚未形成關于“大國資”系統的、完整的概念表述，但在國資監管系統和理論界，所謂的“國資監管大格局”至少包含兩層含義：一是對經營性國有資產包括金融、文化等所有領域經營性國有資產實行集中統一監管；二是中央、省、市三級國資委加強溝通和聯動，上級國資監管機構加強對下級國資監管機構行使指導和監督職責。
時任國務院國資委主任的王勇坦言，國有企業改革仍處于過程之中，需要進一步解決的體制、機制、結構和歷史遺留問題仍然很多，難度也將越來越大。
3月，王勇升任國務委員，國資委進入下一個10年
有輿論推測，國資委的下一個10年或將迎來“大國資”時代。一個明顯的信號是，在前十年打下的國資監管體制基礎上，“大國資”監管格局在國資系統內部被不斷強調。雖然尚未形成系統和完整的表述，但據悉，“大國資”成為“十二五”期間國資工作的主要任務之一，并被擺在首要位置，總體思路被概括為“大國資、一盤棋”。而且，在地方國資委的推動下，“大國資”監管格局已初顯成效。
國資委管不了全部央企
在國資監管系統人員的講述中，整個監管大格局，最大的難題是將其他部門監管之下的經營性資產納入國資委的統一監管。這意味著要打破原有的部門利益格局，阻力重重。造成這一尷尬局面的深層原因，是現有政策對國有資產監管權分配的多元。
早在2003年3月，國務院國資委組建人之一黃淑和接到的第一個任務是制定《企業國有資產監督管理暫行條例》(下稱“《條例》”)。當時，黃淑和組織了一批精兵強將起草這個文件，兩個月后，這個綱領性的文件正式發布。《條例》明確了國資監管機構代表政府實行出資人的職責，但也明確，金融機構中國有資產的監督管理不適用《條例》。
從2004年1月起，國務院國資委執行中央企業負責人經營業績考核，將179家中央企業納入考核。
后來，經過一系列的兼并重組，截至2013年3月，歸屬國務院國資委監管的央企有115家。這些央企大多屬于關系到國家經濟命脈、國家安全的大型企業，屬于國有經營性資產。
但經營性國有資產并不止這115家。目前，中央80多個部委的6000多家國有企業、行政事業單位企業化經營的國有資產，以及中央所屬的金融類資產，均不在國務院國資委監管之內。
例如，銀行等國家金融機構由央行、銀監會來行使管理職責，其資產直接歸財政部管理；中央級電視臺和報刊，其監管實際歸主辦單位，其資產和保值增值情況只是在財政部登記備案；中央文化企業的國有資產監管則由財政部文資辦負責。
這一國資監管的現實最后被以法律的形式固定了下來。
2009年5月1日，《企業國有資產法》(下稱“《國資法》”)正式出臺。這是繼2003年《條例》頒布以來有關國資監管的首部法律。
《國資法》規定，國資委代表政府對國家出資企業履行出資人職責。但同時還規定，根據需要，還可以授權其他部門、機構代表政府對國家出資企業履行出資人職責。
江西省國資委政策法規處處長項文向《中國經濟周刊》坦言，該法剛出臺，大家感到特別失望。“《國資法》在總則中明確，要政企分開、政資分開，但在具體的條款里，除了國有資產監督機構可以履行出資人職責，政府也可以授權其他部門進行國資監管，這個‘口子’留得太大，太有發揮的空間了。”
據悉，該法出臺之前，最高決策機構內部對此也曾存有爭議，但在當時的環境下，這是一個利益制衡的結果。
項文分析，當時，一方面因為政府部門之間利益的博弈；另一方面，在國資監管體制探索過程中，也有聲音質疑國資委的管轄范圍太大了。
但在項文看來，國有經營性資產毫無疑問應該納入國資委集中統一監管。她的依據是：第一，國資委集中統一監管可以讓監管工作更加專業化、規范化，有利于促進國有資產的保值增值；第二，統一監管也順應了當前的政府機構改革趨勢，有利于預防政府機構腐敗；第三，國資委統一監管可以讓國有資產在更大的平臺上進行整合和重組，有利于打造一批特色優勢企業。
一起管，還是分開管，
中央與地方不一樣
2009年9月，國務院國資委出臺的《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見》明確表示，要對各類經營性國有資產實行集中統一監管。其中規定，地方國資委可根據本級人民政府授權，逐步將地方金融企業國有資產、事業單位投資形成的經營性國有資產、非經營性轉經營性國有資產納入監管范圍。
也正是在這一年，上海、合肥等一些地方開始先行推進國資監管的全覆蓋。國資委此舉被認為有“擴權”之嫌。
而與之相對的，那些游離在外的經營性國有資產，都在探討各自部門管理的國資監管模式。
此前，曾有消息傳出，財政部提出組建“金融國資委”的構想，初步意向是由財政部金融司與中央匯金公司共同組建“金融國資委”，負責管理所有國有金融資產。同時，隨著文化產業的大繁榮，“文化國資委”的提法也很盛行。甚至教育部也在組建相應的機構履行“教育產業國資委”的國有資本經營預算職能。
與“金融國資委”、“文化國資委”相對應，在新一輪的大部制改革中也一度盛傳將成立金融大部制、文化大部制，但最終出臺的方案未將此列入本輪大部制改革的重點。“金融國資委”、“文化國資委”、“教育產業國資委”均未出現。
在上述不愿具名的地方國資委負責人看來，若金融國資委、文化國資委真的成立，中央便會出現多個“國資委”，這很不合邏輯，而且，也不符合大部制改革的趨勢。
然而，龐大的金融類資產的監管改革一直備受關注，不少學者始終堅持應成立專門的金融國資委，統一擔負管理金融風險、金融業結構性調整、國有金融資產保值增值這三大任務。
不過，《國資法》起草專家組成員、中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬認為，單獨成立金融國資委并不合適，其后必將是文化、教育等多個國資委的涌現，會讓國資委走回上世紀80年代末原國資局的老路上，重新陷入多頭管理的窘境。
劉紀鵬認為，必須堅持統一的國資監管體系和多元化的出資格局，才是國資監管改革的正確思路。
從地方推進國資監管全覆蓋的經驗來看，金融、文化被認為是“最難啃的骨頭”。以文化產業為例，相比其他產業，在傳統的“管人、管事、管資產”的管理模式之外，文化產業的發展還有一個導向的監管問題，因此，在一些地方，文化產業的監管歸屬于宣傳部。
“要將別人‘碗’里的國資整合到國資委的監管之下，這并非易事，必須征得現有主管部門的同意。顯然，光靠國資委是不行的，必須要政府層面和全社會共同的推動。”項文指出。
雖然阻力重重，但在過去的3年里，國資委在推動金融、文化資產納入地方國資委監管也取得了突破。2013年年初，廣西、內蒙古、昆明、沈陽等地國資委已經將地方金融國有企業納入監管范圍，而深圳市國資委則將文化國有企業納入監管范圍。
根據27個省級國資委的統計數據，2011年和2010年相比，14個省級國資委的監管覆蓋面有所擴大，湖北、海南等地監管覆蓋面擴大了5個百分點以上。繼4個直轄市實現監管全覆蓋之后，山東、河北、江蘇、寧夏、青島等近20個地方國資委的監管覆蓋面超過或接近90%。長沙、鄭州、聊城等市實現了全覆蓋。上海、廣州等經濟發達地區的大部分區縣也基本實現了經營性國有資產集中統一監管。
修改《國資法》，
改掉那一條“口子”？
實現全覆蓋之后，國資監管系統能否實現有效監管，最終實現保值增值？這大概是來自社會最大的質疑。
但在國資系統的人看來，這幾乎不成為問題。湖北省國資委主任楊澤柱提供給《中國經濟周刊》的數據顯示：截至2012年末，全國國資系統監管企業資產總額達70.74萬億，2002—2012年，全國國資系統監管企業累計實現營業收入由8.53萬億元增加至38.48萬億元，年均增長16.26%；實現利潤由3786.3億元增加至20334億元，年均增長18.3%；上繳稅金由6960.4億元增加至28308億元，年均增長15.06%。
楊澤柱用“舉世矚目”這樣的詞來總結過去十年國資監管所取得的成績。
楊澤柱認為，修改《國資法》已是迫在眉睫。他作為人大代表在兩會期間提交了一份關于修改《國有資產法》的議案。他建議，刪除該法中“國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責”的規定，以避免多頭授權，實現政企分開、政資分開、所有權與經營權分離。他同時建議，制定出臺全覆蓋的《國有資產法》，對包括企業國有資產，以及資源性國有資產、金融國有資產、行政事業國有資產、文化遺產國有資產的監管進行具體規范。
湖北省最先取得了立法上的突破。2011年，湖北省人大常委會審議通過了《湖北省企業國有資產監督管理條例》，該條例將國有資產的范圍，從傳統意義上企業中的國有資產擴展到了包括行政單位、財政全額撥款的事業單位投資的企業或者經濟實體的國有資產，以及各級人民政府授權履行出資人職責的機構管理的其他國有資產。
湖北的突破一定程度上對全國的國資監管系統是一個鼓勵。據《中國經濟周刊》獲悉，有關部門已行文提請全國人大，征請修改《國資法》，改掉那一條“口子”。
地方國資監管之憂
縣市級恢復、新建國資委
在“大國資”的藍圖之下，縣市級國資委等國資監管機構正在建設或恢復。
回溯國資委成立的整個歷程，2003年4月6日，國務院國資委成立。到2004年6月，全國內地31個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團國資委全部組建，全國大多數地市完成了國資委的組建工作。
但在2005年以后，伴隨著大量國有企業的改制和兼并重組，很多地市縣的國有企業大量減少，一些地市將國資委降級為財政部下的國資辦，有的甚至撤銷了地方國資委。
過去10年，國務院國資委逐步明確了機構性質、職責以及對央企的監管準則，然而地方國有資產的監管卻顯得薄弱。這一問題在沒有設立國資監管機構的縣市顯得更為凸出。
“對于市國資委來講，當前市屬的行政資產是由財政部門代管，經營性資產也不全是我們管，這也造成了行政性資產的浪費。比如，有的機關房產多，一部分進行出租，但沒有納入財政。”一位來自中部省份地級市國資委主任在昆明會議的小組討論會上發言時指出，這部分國有資產的監管空白造成的國有資產的流失未得到應有的重視。
另一位縣級市國資監管機構人員則反映，縣級國資監管機構成立后，他們發現，縣一級國有經營性資產五花八門，有的已經改制了，有的沒有改制，國有企業就附著到一些部門，由于疏于管理，生存現狀半死不活，存在很大的監管漏洞。“國有企業附著在政府部門，這必然造成政企不分、政資不分，從而導致國有資產監管缺位。”
為堵住監管的漏洞，從2009年開始，地市級國資監管機構的組織建設開始恢復和完善，縣級國資監管機構也開始設立。至今為止，恢復和新建地市、縣級國資監管機構的工作已經推進了3年。
到2013年年初，湖南、廣西、浙江等省份的全部地市已單獨設立國資委。
在昆明會議上，黃淑和明確要求：“沒有設立國資監管機構的地市，要力爭3年內全部予以設立。縣級國資監管要全面明確責任主體，推動國有資產數量較大、具備條件的縣設立國資監管機構。”
角色定位的尷尬
相比于國資監管機構的恢復和建設，國資監管機構在當地略顯尷尬的角色定位也許是更難解決的問題。
作為政府直屬特設機構，國資委只代表政府履行出資人的職責，而不像政府職能部門那樣行使社會公共管理的職能。但不少地市國資委由直屬特設機構改為了政府部門或者與其他部門合署辦公，機構不獨立、行政化趨勢比較明顯。這些地方國資委被迫無奈，成為了地方政府的“打雜”部門，甚至承擔了很多公共管理的職能。
國務院國資委的一項統計顯示：全國356個地市中，盡管有331個設立國資委，占93%，但作為獨立機構的只有227個；保留直屬特設機構性質而不承擔政府社會公共管理職能的只有107個。個別地市國資委的主要工作集中在企業改制、處理信訪和維護穩定上，企業國有資產監管職責沒有得到落實。
江西省國資委政策法規處處長項文說，由于地方對于國資委的定位和職責認識不深，很多本應由職能部門來負責的事情，國資委卻成了救火隊，國資委的特色因此很難形成。
某縣級市國資委的負責人抱怨說，他們整個機構只有8個人，卻干了很多政府交辦的職責以外的事情，例如國企的計劃生育工作和維穩，“只要與國資沾邊都交給了我們”。他極為苦惱，但沒辦法，他也像其他政府職能部門的負責人一樣，接受來自地方政府的同樣的考核。
作為地方政府的直屬特設機構，地方國資委代表地方政府行使出資人職責。但現實是，國資委與地方政府對國有經營性資產的認識和目的并不一致，某些情況下，甚至出現矛盾。
地方政府希望國有企業能夠為地方經濟做出貢獻，促進地方GDP、財政收入等考核目標的實現，因而更注重國有經濟發展的速度和規模；而國資委則希望防范風險，實現國有企業的保值增值。
目前，地方超過半數省市國資委的監管覆蓋面超過或接近90%，而與此同時，地方政府對地方國企的干預呈現了加劇的趨勢。
上述縣級市國資委的負責人指出，國資委成立后，當地國有企業經歷了退出改制的階段，但如今，在地方政府的發展沖動下，地方國有經濟并沒有經歷資源整合、轉型升級，這些國有企業又在走重復的老路。
而該負責人所在的縣，有6家政府新成立的投融資平臺，均由政府領導兼任董事長，國資委很難實現監管。
“很多原來的融資平臺，現在經3年改造為公司，這一部分企業成為我們的骨干，但它們又區別于原來傳統的國有企業，它們的業務特性跟地方政府息息相關。這部分企業最大的問題是風險防控，貸款總額超過了地方財政總收入的一倍到兩倍，這種風險怎么防控？我們也在摸索。”對這些地方融資平臺的監管，上述中部省份地級市國資委主任說，他感到迷惑。
據銀監會方面透露，目前，中國地方政府未償還貸款總額達到9.2萬億元人民幣。而這些債務的借款方——地方投融資平臺卻處于國有資產監管的空白地帶。
由于地方國資委屬于特設機構，并非政府組成部門。因而，對于地方經營性國有資產的監管很大程度上取決于地方黨委和政府領導對這項工作的重視程度。“一些地市領導對國資監管的概念并不是很清楚，他們認為市里面的國有資產就屬于市委、市政府，誰管都一樣。”項文建議，國務院國資委能夠通過中央黨校、國家行政學院向地市黨委、市政府的領導傳達國資監管的理念，提高認識。
“地市、縣級國資委主任們干得很苦，但再苦也要往前推(動工作)，不推就一事無成，主動推就一定會有所成效，就是時間早晚的問題。”黃淑和鼓勵他的下屬們說，這個過程中一定要處理好當地黨委、政府看重速度規模與國資委要抓質量效益之間的矛盾。“雖然有時候會冒犯地方領導，但也要通過好的方式、方法來努力推動工作。”
國企監管格局現狀
根據歸口的不同，國有企業可分為：(1)由國務院國有資產監督管理委員會監督管理的中央企業；(2)地方國資委監管的地方國企；(3)由財政部監管的三類企業：中央行政事業單位所屬企業、金融企業以及財務關系在財政部單列的國有企業。
1。國資委監管的中央企業
國務院國資委管理的企業涉及行業主要有軍工、石油石化、鋼鐵、電力、機械設備制造、通信、航空運輸、水運、建筑施工、投資和商貿企業、生產經營型的科技型企業等。其中，科技型企業是央企中特殊的群體，均由原來的部屬科研院所于1990年代末改制而來，2003年國資委成立之初有 29家歸入國資委管理，被定性為生產經營型的科技型央企。經幾輪并購以后，目前有10家規模較大的科技型央企，其資產總量、利潤總額等指標在國務院國資委監管的央企總規模中所占比重不到1%。
從行業看，國資委監管的企業主要是工業企業，但是從資產的性質上，國資委是一部分金融資產的監管者。隨著企業間相互參股帶來的產權結構的多元化和多層級，以及企業的混業經營，很多工業企業也開始大規模地投資經營金融業。在過去幾年中，中石油、中石化、中海油和中國國際航空公司等中央國企在金融業投下了大筆資金，中意人壽、海康人壽等這些合資保險公司擁有的國有股權，都被計入了國資委的名下。國資委單純作為？“非金融國資”出資人的角色正變得模糊。
2。地方國資委的監管范圍
在地方，對國有企業進行管理的機構并不完全和中央層級垂直對接，地方國資委管理的國有資產的范圍更廣。目前各地國資委的監管范圍不盡相同，例如北京國資委監管范圍已經超過本地國有資產的95%。2010年1月11日，廣州市政府通過《市財政局監管的國有企業分步移交市國資委管理的工作方案》，規劃將全市經營性國有資產納入國資監管機構統一監管。此外還有上海、重慶等多個地方將金融國有資產納入到了地方國資委的監管范圍。
在對地方金融企業國有資產的管理上，除了地方國資委直接代表政府行使出資人權利外，還存在另外兩種類型：一種是由地方金融辦行使出資人權利；還有一種由政府控股的企業行使出資人權利。
3。財政部監管的三類企業
財政部監管的企業主要分為三類：
第一類是部屬企業，即中央行政事業單位所屬企業，共有82個部門6000多家企業。即中央行政單位出資的所屬企業(不含文化企業)由財政部行政政法司負責；中央事業單位出資的所屬企業和中央級文化企業由財政部教科文司負責；既有中央行政單位出資，又有中央事業單位出資的企業，根據“出資金額占比孰高”的原則確定由行政政法司或教科文司負責。
國務院有明確規定，中央部委不允許辦企業。現在的部屬央企是中央部委下屬事業單位所辦或行政單位后勤服務中心成立的企業。
第二類是金融類企業。從中央所屬的國有金融企業國資管理上看，主要由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業履行出資人權利和行使涉及資產評估、產權登記、轉讓審批等監管權力。
其中，財政部代表國家對中信集團和光大集團行使出資人權利；依據2009年財政部頒布的《金融企業國有資產轉讓管理辦法》，明確了財政部對下列國有金融企業履行金融資產轉讓審批等權力：中國投資有限責任公司，國有及國有控股的證券公司、基金管理公司、信托公司、保險公司、金融資產管理公司、信用擔保公司以及中國人民銀行總行下屬企業等。
在四大國有銀行股份制改革啟動之前，財政部一直行使國有獨資金融機構的出資人代表的職責。目前，財政部通過中央匯金公司以控股方式對包括工、農、中、建四大銀行在內的12家銀行以及非銀行類金融機構行使股東權利。
第三類是財務關系在財政部單列的國有企業，包括中國對外文化集團公司、中國出版集團公司、中國煙草總公司以及最新成立的中國鐵路總公司，均由國務院作為出資人，并授權財政部依法對集團的經營性國有資產進行監管。中國郵政集團公司目前暫由財政部履行出資人職責。
