2013-06-24 09:13:00 來源:經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)
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國家發(fā)改委對所有融資平臺公司發(fā)債（簡稱“城投債”）和融資平臺公司的核查正在進(jìn)行中。盡管中國目前尚無城投債違約的案例出現(xiàn)，但國家發(fā)改委開始進(jìn)一步收緊對融資平臺公司發(fā)債申請及其債務(wù)的審核。
6月20日，國家發(fā)改委財(cái)金司有關(guān)官員對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)稱，自核查開始起，新的發(fā)債申請如果沒有按照核查通知提供有關(guān)材料，均屬于申請材料不充分。申請企業(yè)要么繼續(xù)補(bǔ)充，要么撤回。
現(xiàn)在，全國各地的主要券商和城投公司都正在根據(jù)國家發(fā)改委的要求進(jìn)行自查。此輪清查風(fēng)暴導(dǎo)致大部分融資平臺公司的發(fā)債申請被壓下。城投債自2011年二季度首次停擺之后，第二次剎車。
國家發(fā)改委并沒有給地方核查確定明確的截止時(shí)間，但國家發(fā)改委在5月16日就下發(fā)的核查通知中要求，今后，凡新報(bào)送企業(yè)發(fā)債申請均須將自查、核查有關(guān)情況逐項(xiàng)作出說明，說明文件與申報(bào)文件一并報(bào)送。這意味著，核查中提出的發(fā)債條件將被常態(tài)化。
融資平臺公司和券商把國家發(fā)改委的此輪核查風(fēng)暴視為城投債的又一道“緊箍咒”。湖北襄陽建投董事長陳敬東表示，按照要求，新申請發(fā)債需要提交的材料更多，而且對發(fā)債公司的債務(wù)考核更嚴(yán)。
除了對國家發(fā)改委不斷收緊的城投債政策環(huán)境的擔(dān)心，陳敬東還擔(dān)心財(cái)政部將來會(huì)對地方土地出讓金動(dòng)手。雖然目前還沒有直接跡象，但陳敬東的預(yù)感是，“中央可能會(huì)采取通過與地方分取土地出讓金的方式，來限制地方政府的舉債。這樣一來，無論是地方政府還是城投公司的日子都會(huì)更加難過。”
核查風(fēng)暴
主要負(fù)責(zé)城投債審批的國家發(fā)改委財(cái)金司于6月初啟動(dòng)了新一輪的全國城投債核查，核查主要針對“從嚴(yán)審核類”和“適當(dāng)控制規(guī)模和節(jié)奏類”發(fā)債申請公司。
國家發(fā)改委將城投債劃分為“加快和簡化審核類”、“從嚴(yán)審核類”和“適當(dāng)控制規(guī)模和節(jié)奏類”三種類型。
“加快和簡化審核類”的核心標(biāo)準(zhǔn)包括：地方政府所屬區(qū)域城投公司申請發(fā)行的首只企業(yè)債券，且發(fā)行人資產(chǎn)負(fù)債率低于50%的債券；資產(chǎn)負(fù)債率低于30%，信用安排較為完善且主體信用級別在AA+級及以上的無擔(dān)保債券；以及主體或債券信用等級為AAA級的債券。“從嚴(yán)審核類”的主要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為連續(xù)發(fā)債兩次以上且資產(chǎn)負(fù)債率高于65%的城投類企業(yè)；以及企業(yè)信用等級較低、負(fù)債率高、債券余額較大或運(yùn)作不規(guī)范、資產(chǎn)不實(shí)、償債措施較弱的公司。
國家發(fā)改委的核查通知還要求，融資平臺公司上報(bào)最近一個(gè)財(cái)年以來的資產(chǎn)重組情況；2013、2014年到期債券的償還計(jì)劃及資金來源安排；是否存在通過信托、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品違規(guī)集資情況；以及抵押擔(dān)保是否存在一物多押，第三方擔(dān)保的是否存在互保或連環(huán)保。
前述國家發(fā)改委財(cái)金司有關(guān)官員對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)稱，“核查的目的，就是化解和防控風(fēng)險(xiǎn)，確保已發(fā)債券能有效償還，新發(fā)債券有足夠償債能力。至于一些融資平臺公司，違規(guī)采取私募甚至理財(cái)產(chǎn)品的手段集資等現(xiàn)象，要與銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等有關(guān)部門一起解決”。
國家發(fā)改委稱，若發(fā)現(xiàn)上報(bào)材料不實(shí)，將有退回發(fā)債申請、暫停受理平臺公司地方區(qū)域發(fā)債申請等處罰措施。國家發(fā)改委財(cái)金司在核查中，要求城投公司同時(shí)上報(bào)通過信托、中期票據(jù)等私募債券工具融資的情況和打算，但是對于如何進(jìn)一步規(guī)范城投公司的此類行為卻并沒有更多說明。
此外，早前幾年發(fā)行的城投債，亦存在不少連環(huán)擔(dān)保、以土地財(cái)政擔(dān)保等手段獲得擔(dān)保的城投債。這些擔(dān)保手段目前已經(jīng)都被國家發(fā)改委禁止，但如何監(jiān)管這些城投債，目前國家發(fā)改委也沒有明確意見。前述國家發(fā)改委財(cái)金司官員稱，“按照現(xiàn)在的文件，以前的確有一些城投債發(fā)行不規(guī)范，國家發(fā)改委已經(jīng)通過各種措施，向有關(guān)地方政府部門和融資平臺公司傳達(dá)了意見，保證這些債券能夠及時(shí)按期償付”。
國家發(fā)改委財(cái)金司發(fā)布的信息顯示，2013年至2014年底需要兌付（含回售選擇權(quán)）的企業(yè)債券總規(guī)模為3223億元。國家發(fā)改委稱，對這些債券已經(jīng)進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)排查，并對企業(yè)的償債準(zhǔn)備工作進(jìn)行了逐個(gè)督察，目前來看，兌付準(zhǔn)備充分，發(fā)生兌付風(fēng)險(xiǎn)的可能性很小。
但是國際債務(wù)評級公司穆迪卻認(rèn)為中國融資平臺公司的償債風(fēng)險(xiǎn)不小。6月18日，穆迪在發(fā)給經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)的一份報(bào)告中稱，對中國388家性質(zhì)與平臺公司相近的城投公司進(jìn)行的財(cái)務(wù)分析結(jié)果顯示，樣本平臺公司中僅有53%的公司有足夠的現(xiàn)金資源，可以支付估測的2013年債務(wù)和利息，而無需進(jìn)行再融資。該報(bào)告還評論說，近年來多家城投公司的現(xiàn)金流呈現(xiàn)停滯或下降的趨勢，但債務(wù)水平卻在上升。
二次剎車
湖北襄陽建投公司在2013年春節(jié)前向國家發(fā)改委提出的第三期15億元的發(fā)債申請，至今未獲批復(fù)。陳敬東擔(dān)心，國家發(fā)改委在此次城投債核查中會(huì)對城投公司搞一刀切。他說：“實(shí)際上有的城投公司已經(jīng)實(shí)現(xiàn)完全靠經(jīng)營收入來發(fā)債了。但卻可能會(huì)由于核查通知中的相關(guān)要求導(dǎo)致發(fā)債困難。”
6月20日，唐山市城市建設(shè)投資管理公司負(fù)責(zé)人對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說：“在發(fā)債過程中確實(shí)有一些城投公司沒有遵守規(guī)矩，但是國家不應(yīng)該拿一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對待同一地區(qū)的所有城投公司。唐山市下一步還會(huì)繼續(xù)加大融資，將目前很多被閑置的國有資產(chǎn)充分利用起來。”
2012年，唐山市通過融資平臺公司成功發(fā)債4支總計(jì)39億元。今年年初唐山市發(fā)改委又聯(lián)合第一創(chuàng)業(yè)摩根大通證券公司，通過出讓資產(chǎn)收益權(quán)的方式獲得單一資金信托；今年2月1日，唐山唐曹高速公路有限公司以出讓唐曹高速部分路段收費(fèi)收益權(quán)，并由其母公司——唐曹發(fā)展集團(tuán)提供土地抵押擔(dān)保的方式，成功獲得期限為18個(gè)月、金額為1.2億元的首筆信托資金。
2012年12月24日，財(cái)政部、國家發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，曾明確：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府不得向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款，不得通過金融機(jī)構(gòu)中的信托公司等直接或間接融資。
在上述唐山市城市建設(shè)投資管理公司負(fù)責(zé)人看來，唐山的平臺公司融資是屬于“盤活國有資產(chǎn)，而不是過度舉債”。若按照國家發(fā)改委的此輪核查，唐山市所屬融資平臺公司在申請新債時(shí)，必須提交有關(guān)信托、抵押擔(dān)保、債務(wù)負(fù)擔(dān)等材料。
上述長江證券人士的感覺是，現(xiàn)在城投債越來越難做了。從2010年國務(wù)院清理整頓融資平臺公司以來，融資平臺公司發(fā)債的政策環(huán)境越來越緊，先是不允許地方財(cái)政擔(dān)保，然后是不允許地方政府儲(chǔ)備用地注入平臺公司。
這兩道閘門的關(guān)閉意味著，地方政府為城投公司提供財(cái)政支持的兩條最簡捷的通道被堵死。而目前實(shí)施的城投債新政，又進(jìn)一步提高了資產(chǎn)負(fù)債率和評級的門檻。不過，上述長江證券人士擔(dān)心，隨著發(fā)債難度越來越大，城投公司會(huì)采取更多游離在政策監(jiān)管邊緣的融資渠道獲得資金。
一個(gè)跡象是，雖然國家發(fā)改委、財(cái)政部等部門聯(lián)合叫停了城投公司通過信托、中票等融資手段，但是目前仍有不少信托公司在為城投公司融資，尤其是一些地市級平臺公司。上述長江證券人士說：“信托的風(fēng)險(xiǎn)比發(fā)債要大得多，同時(shí)也更難以監(jiān)管。但是這些都是在這兩年國家對融資平臺公司的融資渠道越收越緊的情況下，很多融資困難的平臺公司沒辦法的辦法。”
償債風(fēng)險(xiǎn)
此番國家發(fā)改委通過核查為城投債發(fā)行條件加碼，主要是為了防范融資平臺公司不斷積聚的償付風(fēng)險(xiǎn)。
不過，一些地方城投公司的做法卻令人擔(dān)憂。三家市縣級城市融資平臺公司被發(fā)現(xiàn)挪用了4筆總計(jì)2538萬元的中央財(cái)政資金，為融資平臺公司補(bǔ)洞或用于維持自身經(jīng)營。中國國家審計(jì)署5月17日的一份審計(jì)報(bào)告中披露了這些違規(guī)動(dòng)作。隨著第一個(gè)償債高峰即將到來，中國融資平臺公司舉債所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)仍在積聚。
其中，河南省三門峽市財(cái)政部門先后將兩筆共計(jì)1414.47萬元中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金撥付給三門峽市財(cái)經(jīng)投資公司用于公司經(jīng)營。三門峽市財(cái)政局是三門峽市財(cái)經(jīng)投資公司的唯一出資人。
另一個(gè)案例發(fā)生在廣西藤縣。國家審計(jì)署發(fā)現(xiàn)，藤縣財(cái)政部門將用于建設(shè)藤縣污水處理廠的2010年中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助資金223.53萬元，撥付給藤縣建業(yè)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，用于解決該縣歷史遺留問題。
江蘇省新沂市則是直接挪用國家補(bǔ)助資金用于獲得銀行承兌匯票的保證金。審計(jì)署報(bào)告指出，新沂市區(qū)域水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目單位，將用于區(qū)域水環(huán)境綜合整治的中央財(cái)政三河三湖補(bǔ)助資金900萬元作為保證金，取得銀行承兌匯票用于其他市政建設(shè)項(xiàng)目。
6月18日，穆迪投資者服務(wù)公司在報(bào)告中稱，盡管平臺公司貸款通常有抵押物，但鮮有中資銀行將這些準(zhǔn)政府借款人的抵押物收回并出售的先例。因此，這些抵押物提供的實(shí)際保障會(huì)有很大的不確定性。雖然已有一些對平臺公司還款問題的報(bào)道，但政府的支持至今仍在繼續(xù)。（張向東）
