2013-06-24 09:13:00 來源:經濟觀察報
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國家發改委對所有融資平臺公司發債（簡稱“城投債”）和融資平臺公司的核查正在進行中。盡管中國目前尚無城投債違約的案例出現，但國家發改委開始進一步收緊對融資平臺公司發債申請及其債務的審核。
6月20日，國家發改委財金司有關官員對經濟觀察報稱，自核查開始起，新的發債申請如果沒有按照核查通知提供有關材料，均屬于申請材料不充分。申請企業要么繼續補充，要么撤回。
現在，全國各地的主要券商和城投公司都正在根據國家發改委的要求進行自查。此輪清查風暴導致大部分融資平臺公司的發債申請被壓下。城投債自2011年二季度首次停擺之后，第二次剎車。
國家發改委并沒有給地方核查確定明確的截止時間，但國家發改委在5月16日就下發的核查通知中要求，今后，凡新報送企業發債申請均須將自查、核查有關情況逐項作出說明，說明文件與申報文件一并報送。這意味著，核查中提出的發債條件將被常態化。
融資平臺公司和券商把國家發改委的此輪核查風暴視為城投債的又一道“緊箍咒”。湖北襄陽建投董事長陳敬東表示，按照要求，新申請發債需要提交的材料更多，而且對發債公司的債務考核更嚴。
除了對國家發改委不斷收緊的城投債政策環境的擔心，陳敬東還擔心財政部將來會對地方土地出讓金動手。雖然目前還沒有直接跡象，但陳敬東的預感是，“中央可能會采取通過與地方分取土地出讓金的方式，來限制地方政府的舉債。這樣一來，無論是地方政府還是城投公司的日子都會更加難過。”
核查風暴
主要負責城投債審批的國家發改委財金司于6月初啟動了新一輪的全國城投債核查，核查主要針對“從嚴審核類”和“適當控制規模和節奏類”發債申請公司。
國家發改委將城投債劃分為“加快和簡化審核類”、“從嚴審核類”和“適當控制規模和節奏類”三種類型。
“加快和簡化審核類”的核心標準包括：地方政府所屬區域城投公司申請發行的首只企業債券，且發行人資產負債率低于50%的債券；資產負債率低于30%，信用安排較為完善且主體信用級別在AA+級及以上的無擔保債券；以及主體或債券信用等級為AAA級的債券。“從嚴審核類”的主要認定標準為連續發債兩次以上且資產負債率高于65%的城投類企業；以及企業信用等級較低、負債率高、債券余額較大或運作不規范、資產不實、償債措施較弱的公司。
國家發改委的核查通知還要求，融資平臺公司上報最近一個財年以來的資產重組情況；2013、2014年到期債券的償還計劃及資金來源安排；是否存在通過信托、資產證券化產品違規集資情況；以及抵押擔保是否存在一物多押，第三方擔保的是否存在互保或連環保。
前述國家發改委財金司有關官員對經濟觀察報稱，“核查的目的，就是化解和防控風險，確保已發債券能有效償還，新發債券有足夠償債能力。至于一些融資平臺公司，違規采取私募甚至理財產品的手段集資等現象，要與銀監會、財政部等有關部門一起解決”。
國家發改委稱，若發現上報材料不實，將有退回發債申請、暫停受理平臺公司地方區域發債申請等處罰措施。國家發改委財金司在核查中，要求城投公司同時上報通過信托、中期票據等私募債券工具融資的情況和打算，但是對于如何進一步規范城投公司的此類行為卻并沒有更多說明。
此外，早前幾年發行的城投債，亦存在不少連環擔保、以土地財政擔保等手段獲得擔保的城投債。這些擔保手段目前已經都被國家發改委禁止，但如何監管這些城投債，目前國家發改委也沒有明確意見。前述國家發改委財金司官員稱，“按照現在的文件，以前的確有一些城投債發行不規范，國家發改委已經通過各種措施，向有關地方政府部門和融資平臺公司傳達了意見，保證這些債券能夠及時按期償付”。
國家發改委財金司發布的信息顯示，2013年至2014年底需要兌付（含回售選擇權）的企業債券總規模為3223億元。國家發改委稱，對這些債券已經進行了風險排查，并對企業的償債準備工作進行了逐個督察，目前來看，兌付準備充分，發生兌付風險的可能性很小。
但是國際債務評級公司穆迪卻認為中國融資平臺公司的償債風險不小。6月18日，穆迪在發給經濟觀察報的一份報告中稱，對中國388家性質與平臺公司相近的城投公司進行的財務分析結果顯示，樣本平臺公司中僅有53%的公司有足夠的現金資源，可以支付估測的2013年債務和利息，而無需進行再融資。該報告還評論說，近年來多家城投公司的現金流呈現停滯或下降的趨勢，但債務水平卻在上升。
二次剎車
湖北襄陽建投公司在2013年春節前向國家發改委提出的第三期15億元的發債申請，至今未獲批復。陳敬東擔心，國家發改委在此次城投債核查中會對城投公司搞一刀切。他說：“實際上有的城投公司已經實現完全靠經營收入來發債了。但卻可能會由于核查通知中的相關要求導致發債困難。”
6月20日，唐山市城市建設投資管理公司負責人對經濟觀察報說：“在發債過程中確實有一些城投公司沒有遵守規矩，但是國家不應該拿一個標準對待同一地區的所有城投公司。唐山市下一步還會繼續加大融資，將目前很多被閑置的國有資產充分利用起來。”
2012年，唐山市通過融資平臺公司成功發債4支總計39億元。今年年初唐山市發改委又聯合第一創業摩根大通證券公司，通過出讓資產收益權的方式獲得單一資金信托；今年2月1日，唐山唐曹高速公路有限公司以出讓唐曹高速部分路段收費收益權，并由其母公司——唐曹發展集團提供土地抵押擔保的方式，成功獲得期限為18個月、金額為1.2億元的首筆信托資金。
2012年12月24日，財政部、國家發改委、銀監會聯合發布的《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，曾明確：除法律和國務院另有規定外，地方各級政府不得向非金融機構和個人借款，不得通過金融機構中的信托公司等直接或間接融資。
在上述唐山市城市建設投資管理公司負責人看來，唐山的平臺公司融資是屬于“盤活國有資產，而不是過度舉債”。若按照國家發改委的此輪核查，唐山市所屬融資平臺公司在申請新債時，必須提交有關信托、抵押擔保、債務負擔等材料。
上述長江證券人士的感覺是，現在城投債越來越難做了。從2010年國務院清理整頓融資平臺公司以來，融資平臺公司發債的政策環境越來越緊，先是不允許地方財政擔保，然后是不允許地方政府儲備用地注入平臺公司。
這兩道閘門的關閉意味著，地方政府為城投公司提供財政支持的兩條最簡捷的通道被堵死。而目前實施的城投債新政，又進一步提高了資產負債率和評級的門檻。不過，上述長江證券人士擔心，隨著發債難度越來越大，城投公司會采取更多游離在政策監管邊緣的融資渠道獲得資金。
一個跡象是，雖然國家發改委、財政部等部門聯合叫停了城投公司通過信托、中票等融資手段，但是目前仍有不少信托公司在為城投公司融資，尤其是一些地市級平臺公司。上述長江證券人士說：“信托的風險比發債要大得多，同時也更難以監管。但是這些都是在這兩年國家對融資平臺公司的融資渠道越收越緊的情況下，很多融資困難的平臺公司沒辦法的辦法。”
償債風險
此番國家發改委通過核查為城投債發行條件加碼，主要是為了防范融資平臺公司不斷積聚的償付風險。
不過，一些地方城投公司的做法卻令人擔憂。三家市縣級城市融資平臺公司被發現挪用了4筆總計2538萬元的中央財政資金，為融資平臺公司補洞或用于維持自身經營。中國國家審計署5月17日的一份審計報告中披露了這些違規動作。隨著第一個償債高峰即將到來，中國融資平臺公司舉債所蘊含的風險仍在積聚。
其中，河南省三門峽市財政部門先后將兩筆共計1414.47萬元中央財政獎勵資金撥付給三門峽市財經投資公司用于公司經營。三門峽市財政局是三門峽市財經投資公司的唯一出資人。
另一個案例發生在廣西藤縣。國家審計署發現，藤縣財政部門將用于建設藤縣污水處理廠的2010年中央預算內投資補助資金223.53萬元，撥付給藤縣建業城市基礎設施投資有限公司，用于解決該縣歷史遺留問題。
江蘇省新沂市則是直接挪用國家補助資金用于獲得銀行承兌匯票的保證金。審計署報告指出，新沂市區域水環境綜合整治項目單位，將用于區域水環境綜合整治的中央財政三河三湖補助資金900萬元作為保證金，取得銀行承兌匯票用于其他市政建設項目。
6月18日，穆迪投資者服務公司在報告中稱，盡管平臺公司貸款通常有抵押物，但鮮有中資銀行將這些準政府借款人的抵押物收回并出售的先例。因此，這些抵押物提供的實際保障會有很大的不確定性。雖然已有一些對平臺公司還款問題的報道，但政府的支持至今仍在繼續。（張向東）
