2012-12-07 09:08:00 來源:上海證券報
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人力資源社會保障部近日就《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》公開征求意見。作為現行社會保障體系中的棘手難題，城鄉養老保險的制度銜接將邁出關鍵一步。
眾所周知，目前我國社會基本養老保險分為城鎮職工基本養老保險(簡稱“職保”)、新型農村社會養老保險(“新農保”)、城鎮居民社會養老保險(“城居保”)三種，分別覆蓋城鎮就業職工、農村居民和城鎮非就業居民三大人群，但三大保險之間的銜接問題一直沒有解決。今年，新農保和城居保制度已在全國各地全面實施，已覆蓋4.59億人（其中繳費人員3.28億人）。在城鄉基本養老保險制度推進過程中，盡早實現不同養老制度之間的政策銜接，更好地保障城鄉參保人員的權益，是社會各界的熱切期盼，也是健全社會保障體系的重要內容。
三大養老保險實現城鄉銜接轉換，無疑對我國社會保障改革具有重要的現實意義，是一項重大的惠民工程。這有利于城鄉統籌，有利于保持政策的連續性，有利于維護參保人員的權益，有利于防范風險，有益于我國經濟發展進一步向內需轉型，可為我國經濟實現可持續發展奠定內源性基礎。
不過，也應當承認，由于我國現有體制下的社會保障體系錯綜復雜，要建立起公平且有效的全國性社會保障仍存在許多現實問題，而在三大養老保險實現城鄉銜接轉換過程中，也必然需要消除一些障礙。比如，三大養老保險的制度模式的差異。
目前，我國城保采取個人賬戶和社會統籌相結合的部分積累模式，大統籌小賬戶。而新農保采取個人賬戶加基礎養老金的模式，基礎養老金在待遇領取時由財政部門全額補助直接發放。兩種制度在經辦機構、資金籌集、資金來源、繳費主體、繳費方式、養老金給付等方面存在明顯差異。制度模式的不同導致在銜接過程中至少會出現兩個麻煩：在新農保向城保轉接時，無統籌賬戶對應轉入城保；城保向新農保轉接時，統籌基金如何處理是個難題。雖然城保和新農保針對不同的社會人群，但從其制度性質來講都是社會基本養老保險，在設定準入條件時理應統籌考慮，目前的規定彼此不相顧，不論是城保還是新農保的參保者，都需累計繳費滿15年后才能享受養老保險待遇。那參保人在城保和新農保繳費合計超過15年，但各自繳費都不滿15年的情況該如何處理？不能簡單地講，這類參保人應分別按照兩種制度的規定領取相應待遇，這對于那些城保繳費年限高于新農保繳費年限的參保人就更加不合理了。
還有，三類養老保險的準入門檻高低不同。目前城保的繳費負擔對于農民工群體而言不可謂不高，如果只從考慮城市的人口承受能力，要求不能滿足城保最低繳費年限的農民工轉回新農保，并且只轉個人賬戶不轉統籌基金或轉少部分統籌基金，那就意味著讓農民工承擔了城保退休人員的養老責任，并為城鎮社保基金積累做出貢獻，而其本應享受的社會統籌部分的養老保險權益將遭受嚴重損失。這無疑會使社會貧富差距進一步擴大，與社會養老保險的初衷背道而馳。反之，如果放低城保準入門檻，允許農民工將新農保全部權益轉入城保并享受長期待遇，這在未來對城保制度的沖擊也是顯而易見的。
當然，筆者還注意到，我國企業養老保險制度是1998年才統一的，在1998年之前參加工作的人，此前沒有繳費，但他們的權益也應得到承認，形成了“視同繳費”。一旦轉移，按照現行規定，只轉個人賬戶部分，轉入地要承擔其將來的養老責任。
更難的是農民工養老保險如何管理的問題。農民工群體數量巨大、流動性極強，依最終落腳點，大致可分為兩類：一是以就業為目的的城鄉之間雙向往返流動，以農村為最終歸宿；二是在多次變換就業地點后最終留在城市，不再返回原籍。由此自然就產生了城保與新農保制度的銜接問題，而因為制度設計并無“接口”的問題就顯得尤為突出了。據人力資源和社會保障部統計，截至去年底，城鎮職工基本養老保險參保人數為2.84億；農民工總量達到2.53億人。人力資源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛認為，到2011年底，農民工參加城鎮職工基本養老保險的人數為4140萬。而無法打通新農保、城居保與城鎮職工基本養老保險的銜接轉換通道，是很難提升中青年農民工參保率的。
