2013-09-03 08:23:00 來源:人民網-人民日報
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宋嵩繪
導讀：“造城”資金嚴重依賴土地財政，但新城建成數年，工商業發展不起來，居民區入住率又低，資金無法回流，地方壓力極大。
近日，記者在采訪中發現，一些城市在新型城鎮化建設中熱衷于造“新城”，動輒規劃數十平方公里的新區、新城。不可否認，城鎮化進程使更多人享受到城市生活的便利。然而，由于缺乏合理規劃，不少“新城”成為“空城”。房地產泡沫蔓延的風險、土地資源浪費的陰影、過分依賴土地財政的隱憂，也漸漸浮現。
“一線海景”、“拎包入住”……8月28日，記者在某海濱小鎮看到，東西長達21.3公里的濱海大道靠山一側，已經開發建設了200多個樓盤。雖然天氣悶熱，卻沒有海濱度假區的人流和喧嘩。
記者走進某小區，發現小區內的棋牌室、蛋糕店、理發店全部大門緊閉，唯一營業的商鋪是一家房屋中介公司。一位工作人員說，這個擁有5000余套住宅的小區現在入住率不足20%。鄰近小區的一位居民也反映，即便在旺季，他居住的小區入住率也不過三成，“住了幾年一直沒有集中供暖，因為秋冬季節連20%的入住率都無法達到。”
空置率高，配套設施不齊全，業主紛紛拋棄新城
在東部一省份的某縣，記者了解到，新城5平方公里的建成區內，居住人口僅三四萬；建成5年的住宅區，入住率不到三成；建成8年的商業街上，店鋪大門緊閉。一位干部告訴記者，去年該縣成立了新城繁榮辦公室，“就為了解決人氣問題”。
空置率高的同時，還有很多業主準備拋棄新城。
在某海濱小鎮，地產中介小徐告訴記者，小鎮海景地產過度開發，房價上漲十分緩慢。這兩年，不少炒房客大量甩房；而一些購置住宅用于養老、度假的業主，也因配套設施不齊全選擇拋房。
類似情況，也發生在北方一個號稱“中國第一生態城”的新區。“我多少錢買的多少錢賣給你，只要不賠錢就行。”幾年前在生態城買了房子的曹女士說：“買這房子后悔死了，附近什么配套設施也沒有，想賣也賣不掉。”
這座生態城總體規劃80平方公里，擬打造成世界一流的生態宜居城市。然而，8月28日，記者在這里看到，一片尚未建成的別墅區早已停工，鐵柵欄銹跡斑斑，建材凌亂地堆放在地，規劃中2010年建成學校、醫院的目標毫無眉目。
一位和生態城有業務往來的銀行工作人員說：“地方政府的如意算盤打錯了，生態城周邊是填海吹沙造的地，地方政府以為把地造出來，就可以賣大價錢了。但沒想到根本沒有人來生活，結果花巨資造了個無人島。”
新城建設嚴重依賴土地財政，GDP導向催生“造城”熱情
新城建設往往耗資巨大，那么，巨額資金從哪里來呢？
記者了解到，新城建設中，賣地建城成為一種常見的開發模式。賣地獲得土地出讓金；銀行貸款，抵押靠土地；融資、還債也靠土地——一切都來自土地。
以某縣為例，新城于2005年啟動建設，規劃面積14平方公里，除此之外，還有一個2.97平方公里的片區是通過圍填海建造的，計劃投入16億元。該項目2011年報批，2012年開工建設，至今都是政府在投資。
該縣一位干部告訴記者，當地為新城籌措建設資金，主要通過由一家國資公司融資，建設基礎設施，然后出售土地遞次開發的方式。
“比如說，我們老城區政府大樓的土地值100萬一畝，而新城只有40萬每畝，那么通過置換就可以解決蓋樓資金不足的問題。”那塊圍填海的片區，“整個人工島占地4500畝，如果能有3000畝土地出售，按100萬元一畝的價格計算，將來光土地收益就可達30億元，資金應該不成問題。”對于未來的收益，當地干部很有信心。
為了建設新城，不少地方不惜承擔債務。專家分析說，地方利益和以GDP為導向的發展思路是“造城”的重要動機：借新城建設推動土地升值，地方政府獲得高額土地出讓金；大規模的基礎設施建設帶動投資，拉動GDP增長，也是漂亮的政績。
“你當市長，建了項目大家都看得到，花了多少錢或者欠了多少錢，一般沒人追究。”一位專家直言：“前任市長建項目，配套設施還沒建人就調走了，繼任市長不愿管，只管上新項目。新城越建越大，配套卻不完善，就更發展不起來。”
中國改革基金會國民經濟研究所常務副所長、資深研究員王梅說，對地方官員來說，建新城的資金來自財政收入、銀行貸款等，不是自己的錢；而且現在出口低迷，消費不可能在短時間內有大的增長，投資拉動GDP增長的作用比較關鍵，所以地方政府對投資的沖動就更大一些。至于決策方面，一些政府官員不懂投資，項目不經過科學論證就上馬，造就了不少“拍腦袋”的新城、新區。
透支經濟發展潛力，地方政府債務高企，房地產泡沫蔓延
“造城”，在一些地方如火如荼地進行。但上述種種跡象表明，“造城”并沒有給很多地方帶來預期的繁榮。
有地方干部告訴記者，“造城”資金嚴重依賴土地財政，但新城建成數年，工商業發展不起來，居民區入住率又低，資金無法回流，地方壓力極大。
“這很讓人擔憂”，王梅說，城市大小應取決于有沒有規模效應。現在很多地方建的新城，既沒有足夠的人口聚集效應，也沒有交通樞紐或者產業支撐，“在沒有合理動態需求的前提下，為了建設而建設，很多是面子工程，造成投資無效、資源浪費，透支了經濟發展的潛力，地方政府債務高企。”
審計署日前公布的審計結果顯示，隨著土地出讓收入增幅下降，地方償債壓力也在加大。2012年底，4個省本級、17個省會城市以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。
房地產泡沫蔓延的隱憂也已浮現。記者在調查中發現，一些三、四線城市建設雖然投資巨大，但產業空心，市場需求不足，只能留下大量爛尾項目。
“部分三線城市和四線城市、縣城再按這樣的模式發展房地產，恐怕在擴張到一定程度時會導致崩盤。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵說。
“新城建設其實有很成功的例子，比如上海的浦東”，王梅說，關鍵在于要科學論證。一些中西部城市，三、四線城市都是人口流出的地方，“這些地方再建一個新城，不是浪費嗎？”
賣地建房的開發模式，加上規劃缺失、供過于求、配套不足，除了催生房地產泡沫，加重地方對土地財政的依賴，還消耗著有限的土地資源，“上屆政府賣下屆政府的地”的現象在一些地方非常突出。此外，一位專家指出，部分地方政府將城鎮化看成一次圈地“良機”，以新城建設的名義，將大量農業用地劃為建設用地，造成土地使用效率下降，侵占耕地、侵害農民利益的情況也時有發生。
盲目“造城”脫離了城鎮化本意，新城建設應回歸以人為本
記者注意到，不少地方在建造新城時，都有意無意地以推進新型城鎮化建設為契機，將城鎮化簡單理解成圈地、蓋樓、“造城”。采訪中，多位專家指出，這種做法絕不是城鎮化的本意。
不久前召開的中央政治局會議提出，積極穩妥推進以人為核心的新型城鎮化。中央也多次強調，城鎮化要放在與工業化、信息化、農業現代化同步推進的發展視野中來謀劃。
“城鎮化的問題核心是改革，而不是投資。”李鐵說，要在城鎮化的過程中注重從數量型增長向質量型增長的轉變，從粗放擴張型發展向資源集約型發展轉變，要強調以人為本的發展觀。
“與其造新城，不如把現有的城市變得更好，”王梅認為，很多地方應該考慮的是提高現有城市的質量和承載能力，增加其規模效應，而不是去攤大餅。
至于新城建設，同樣要回到以人為本的道路上來，與產業規劃相結合，綜合考慮現實需求和未來發展。
王梅認為，遏制不理性的新城建設，首先要有透明的決策機制和監督機制，讓土地資源的開發受到監督。其次，要改變官員提拔時以GDP為主要考核目標的問題，政府的績效應成為考核的核心。此外，要提高官員的執政能力，特別是選擇、監控和管理項目的能力。“新城需不需要建，建多大？建的標準要多高？都要經過充分、細致的調研論證。”
城鎮化不是盲目“造城”。記者采訪過程中，多位專家提醒，“貪大求快、盲目‘造城’之風有可能造成巨大的浪費和風險，需要及時加以遏制。”
