2013-08-12 08:11:00 來源:第一財經日報
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導讀：本文主張一舉解決如下問題：一是降低企業負擔、適度界定財政負擔和政府責任、維持個人繳費、增加市場收益；二是統一制度安排，明確中央政府和地方各級政府的責任，消除居民搭便車的動機，提高制度管理效率和減少制度管理成本，方便居民轉移攜帶，促進養老金融發展和勞動力合理流動。為此，頂層設計要提供一步到位的、一攬子的“國民基礎養老金”和“個人儲蓄養老金”方案，包括管理體制、運行機制、稅費制度、領取年齡、經辦機構、居民檔案、信息系統等問題。繼而，制定分步實施計劃，給社會一個科學合理的養老金規劃，促進社會共識，人民一定會配合政府實施改革。
清華方案：中國養老金頂層設計
[美國和澳大利亞的老齡資產結構比較理想：政府轉移支付1/3，勞動收入1/3，財產性收入1/3。勞動人口負擔較輕，老齡人口仍有貢獻 而我國六普數據顯示：依賴政府轉移支付養老的占29%，依賴家庭養老的占49%，處于嚴重的未備先老的局面，亟待通過養老金結構調整，改善老齡人口的資產結構 ]
貫徹黨的十八大報告關于“權利公平、待遇公平、規制公平”的精神，按照老齡社會的時間表，堅持“公平、持續、簡便、效率”原則，用GDP的1%~2%，建立全覆蓋的、全國統一的、分步實施的“國民基礎養老金”和“個人儲蓄養老金”二元結構養老金制度，具有安定民心、提高政府信譽和促進老齡社會發展的一舉多得的功效。但是，挑戰不在于財務問題，而在于價值取向和管理能力。需要樹立“立足長遠、分步實施、心中有數”三大戰略。
目前企業職工養老保險混賬模式(個人賬戶空賬運行)的弊端如下：
(1)持續性差。企業負擔重，即使將機關事業單位職工納入養老保險，大約可以平穩運行8年。伴隨人口老齡化，內部贍養比正在從1∶3降至1∶2，參保人增長率每降低1%，領取者每增加1%，平穩運行期即減少1年以上。
(2)公平性差。企業職工養老金費率高、替代率下降，居民養老金水平過低，機關事業單位養老金很尷尬，改變和不改變都有過不去的坎兒。目前，制度差異在助長人們“搭便車”的投機行為，職工企圖搭乘機關事業單位養老金的便車，居民和失地農民企圖搭乘職工養老保險的便車。如此下去，制度成本和管理成本都很高，還造成新的不公平。
(3)簡便性差。按照人的身份劃分不同的養老金制度，再由各地方政府制定實施細則，養老金制度被人為地復雜化了，難以統一口徑和達成社會共識。養老保險統籌層級低，處于“中央點菜、地方政府埋單”的局面，地方政府出于財務壓力而設置障礙，居民轉移攜帶養老保險關系難，不利于勞動力合理流動、家庭團聚和子女照顧老人。
(4)效率性差。如果自1998年以來基本養老保險個人賬戶資金進入市場投資運行，按照全國社會保障基金(理事會業績)年化收益8%計算，截至2011年，減去年度支付后還有累計結余額3.8萬億元(等同一個基金市場)。人社部的信息顯示，養老保險基金累計結余額僅為1.9萬億元(視為個人賬戶資金)。可見，年均損失投資收益1000多億元是個事實。更嚴重的問題是，新一屆政府正在陷入職工養老保險待遇年增10%的陷阱，難以自拔，越來越背離了政府保基本的原則。
老齡社會的養老金文化應當是二元結構的，即“自己存點、向孩子要點”。目前中國面臨兩個選擇：(1)一步到位的方案是建立全覆蓋的“國民基礎養老金”和“個人儲蓄養老金”；(2)過渡方案是維持養老保險模式，分離現行“養老保險統籌基金”和“養老保險個人賬戶”，分別運行職工養老保險和居民養老保險兩個計劃，日后再進行整合。其實，我國城鄉居民“政府補貼+個人儲蓄”的模式已形成農村包圍城市之勢，企業職工養老保險“統賬結合”本是政策初衷，公共部門“免費退休金”時過境遷且亟待退出，中國養老金“調結構、建機制、大整合”已有基礎。養老金制度規劃至少提前20年作出，中國已經進入老齡社會，且發展速度較快，不可再貽誤時機。
本文主張一舉解決如下問題：一是降低企業負擔、適度界定財政負擔和政府責任、維持個人繳費、增加市場收益；二是統一制度安排，明確中央政府和地方各級政府的責任，消除居民搭便車的動機，提高制度管理效率和減少制度管理成本，方便居民轉移攜帶，促進養老金融發展和勞動力合理流動。為此，頂層設計要提供一步到位的、一攬子的“國民基礎養老金”和“個人儲蓄養老金”方案，包括管理體制、運行機制、稅費制度、領取年齡、經辦機構、居民檔案、信息系統等問題。繼而，制定分步實施計劃，給社會一個科學合理的養老金規劃，促進社會共識，人民一定會配合政府實施改革。
戰略一：養老金頂層設計
應具有戰略高度和長遠目標
老齡社會是消費拉動(爺爺奶奶埋單)和課題推動(爸爸媽媽勞產率高)的時代。
中國在2000年進入老齡社會，老年贍養比1∶10；約在2025年進入深度老齡社會，老年贍養比1∶5；在2035年進入超級老齡社會，老年贍養比1∶2~3。基于人口學視角，中國老齡化并不嚴重；基于公共管理學視角，由于就業、低收入、領取養老金的年齡過早等問題，實際老年贍養比在2010年以前即不足1∶5，提前進入了深度老齡社會；基于養老金制度安排的視角，至少提前20~30年調整養老金結構和領取養老金的年齡，中國已經錯過了15年。美國在1974年頒布《雇員退休收入保障法》，距離深度老齡提前了40年。澳大利亞在1991年實施《超級年金法》，距離深度老齡社會提前了25年。因此，上述兩個國家的老齡資產結構比較理想，即政府轉移支付1/3，勞動收入1/3，財產性收入1/3。勞動人口負擔較輕，老齡人口仍有貢獻。我國六普數據顯示：依賴政府轉移支付養老的占29%，依賴家庭養老的占49%，處于嚴重的未備先老的局面，亟待通過養老金結構調整，改善老齡人口的資產結構。
經過2013~2015年準備期，在“十三五”規劃期間(2016年)開始分步實施二元結構養老金制度。其結構的具體組成是：國民基礎養老金(40%~60%)+個人儲蓄養老金(50%)=上年度居民家庭平均消費支出的100%。(圖1)。
1.國民基礎養老金方案設計
打破身份界限建立全覆蓋的國民基礎養老金制度，整合現行各類由政府支付的公共部門退休金、企業職工基礎養老金、城鄉居民養老補貼等，按照上年度各地居民家庭平均消費支出的40%~60%，向全體年滿60歲(或者65歲)的中國城鄉居民(含職工)支付國民基礎養老金，非納稅人的支付率為40%(不低于最低生活保障線，主要指不繳納任何所得稅的城鄉居民)，低稅率人的支付率為50%(主要指個人綜合所得稅率在20%以下的各類職工)，高稅率人的支付率為60%(主要指個人綜合所得稅率在20%以上的各類經濟活動人口)。
這一方案的成本有多高呢？
(1)基于2010年數據進行測算的結果顯示：男女居民均自60歲開始支付，城市居民非納稅人支付額為293元(青海)~699元(上海)，低稅率人支付額為366元~875元，高稅率人支付額為669元~1049元。農村居民為非納稅人，支付額為80元(拉薩)~327元(上海)，全國資金總額為6107.5億元，其中，城鎮居民(含職工)支付總額為4491.07億元，(據測算，職工中約有20%低工資不納稅的人群，如果對他們改為按照40%支付率支付基礎養老金，資金總額將減少1%)，農村居民支付總額為1616.43億元，占當年GDP的1.52%，占當年財政支出的8.27%，占2009年職工工資總額12.92%。
如果從65歲開始支付，資金總額為4114.69億元，其中，城鎮居民(含職工)支付總額為3002.21億元，農村居民支付總額為1112.48億元，占當年GDP的1.02%，占當年財政支出的5.57%，占2009年職工工資總額8.7%；年度支出減少1992.81億元。
用以往30年GDP年均增長率和城鄉居民年均消費支出增長率進行回歸分析，得出城鎮居民平均消費支出增長率為GDP年均增長率的0.85，農村為0.91。在2011年以后，假設GDP年均增長率為7%的情況下，預測城鎮居民平均消費支出增長率為5.92%，農村為6.44%。2020年國民基礎養老金資金總需求為17625.17億元(從60歲開始支付)，占當年GDP的2.03%；如果從65歲開始支付，國民基礎養老金資金總需求為12640.19億元，占當年GDP的1.45%。2035年中國將進入超級老齡社會，屆時國民基礎養老金資金總需求為73636.63億元，占當年GDP的3.08%；如果從65歲開始支付，國民基礎養老金資金總需求為54944.87億元，占當年GDP的2.29%。
(2)2010年數據顯示：機關事業單位退休金支付總額為1145億元，企業職工養老金支付總額為10554億元、農村居民養老補貼總額為200億元，共計為11899億元(其余暫時不計)。國民基礎養老金支付總額為現行碎片化養老金支付總額的51%。從短期看，財政預算增加約40%，企業費率降低了7%。從長遠看，若維持現狀，財政對公共部門、企業職工養老保險的補貼將越來越多，直至難以平衡。
上述測算結果顯示：本報告的制度設計同時解決了公平性、持續性、簡便性和效率性四個問題。具有如下政策優勢：
第一，公平性優勢。制度整合的結果即“全體居民擁有同樣的國民基礎養老金和個人儲蓄養老金”，國民基礎養老金的差異在于個人納稅的多少，個人儲蓄養老金的差異在于個人儲蓄和投資收益的多少，有效避免了公共品分配不公的問題。此外，城鄉居民養老金待遇提高約300%，職工養老金待遇有所降低；部分居民可以通過個人儲蓄和投資收益，職工可以通過個人儲蓄、雇主職業養老金及其投資收益來改善養老金收入，確保總和養老金收入達到居民消費支出的100%，甚至更高。這均不增加太多的財政負擔(減免所得稅除外)。
第二，持續性優勢。中國目前處于初期老齡社會階段，約在2025年進入深度老齡社會，2035年進入超級老齡社會。對于財政而言，本報告擬設計制度的預算負擔大大低于20世紀80年代已進入深度老齡社會的發達國家(英國國民年金支出占GDP的3.8%，美國老遺殘保障金支出占GDP的5.1%)。對于企業而言，為國民基礎養老金籌集資金的稅率為職工工資總額的12.92%，如果企業承擔9%，再為個人賬戶繳費4%，加總稅率為13%，比現行養老保險費率低7%，大大減輕了企業負擔。
第三，簡便性優勢。實現制度大整合可以顯示出如下政策優勢，徹底解決碎片化制度的缺陷及其引發的社會問題：
(1)國民基礎養老金促進居民信息檔案建設。國民基礎養老金實行中央統籌，因居民養老金待遇提高了，中央政府可以據此要求和激勵地方政府在社會保險記錄的基礎上，建設居民信息檔案(金保工程第四期)。中央政府在地方政府居民信息檔案建設驗收合格的基礎上，支付國民基礎養老金，以防止欺詐冒領。同時，建立人口統計和分析的平臺、居民征信管理的平臺，大大提高政府的公共服務預算能力，提高公共服務質量。
(2)個人儲蓄養老金促進養老金融服務。個人儲蓄養老金委托定點銀行托管，既方便了異地之間轉移攜帶，可以促進勞動力合理流動和增加就業，還可以解決三角家庭困難(夫妻與雙方父母分居三地)，方便家庭團聚和照顧老人，實現回家看看的贍養義務；更促進了金融機構為居民建立綜合養老資產賬戶，并提供相關服務，改變金融機構緊盯高端客戶的局面。
(3)消除了居民投機行為。因碎片化制度的差異大且不合理，目前各地普遍出現托關系現象，企業職工企圖搭乘機關事業單位養老金的“便車”，甚至出現國企老總退休前返回機關事業單位的“回轉門”現象，農民工和城鄉居民搭乘職工養老保險“便車”的現象，增加了財政負擔，助長了社會保險經辦機構的不正之風。
(4)幫助新政府擺脫困境。前屆政府關于企業職工養老保險每年增加10%的承諾(年均增加支出2000多億元)，是個福利陷阱，百姓期望值越來越高、企業負擔和財政負擔趨重，完全脫離了政府保基本的軌道。如果沒有制度整合的前提，新政府很難擺脫如此困境。
第四，效率性優勢。隨著個人養老儲蓄的增加，中國養老金市場在規模、產品和治理等多方面得以快速發展，居民可以直接分享經濟進步的成果，改變中國78%以上的老齡人口完全依賴家庭和政府轉移支付養老的被動局面。
2.個人儲蓄養老金方案設計
整合現行職工養老保險個人賬戶、企業年金個人賬戶、商業保險個人賬戶、消費積分轉換養老金，進入國民個人養老儲蓄賬戶(含機關事業單位)，制定稅收政策，委托受托人管理。達到法定領取養老金的年齡時，每月按照地方居民家庭平均消費支出的50%支取養老年金。用人單位按照個人工資的4%繳費，個人費率≥4%，保底貼現率2%，多存多取、利高多收。以2012年40歲職工為例，60歲開始領取個人賬戶養老年金，預期壽命85歲，個人費率為4.66%。在貼現率3%的條件下，個人費率僅為3.98%(表1)。在繳費高、繳費期限長、貼現率高的條件下，養老年金則高于居民平均消費支出的50%。
鼓勵和規范用人單位建立合格的職業養老金計劃，限制過度差別待遇、委托專業機構管理；保障機關事業單位職工總和養老金替代率為個人退休前工資總額的60%~80%，實現退休金政策的平穩退出。企業繳費和個人儲蓄，在一定額度之內的在企業和個人所得稅之前列支。
商家積分轉換養老金。鼓勵商家積分轉換養老金，進入規范管理的養老金個人賬戶，在個人賬戶積累總額達到一定額度之前，免征個人所得稅和養老金稅。
地方養老補貼。建議省本級和市縣政府，在中央統籌國民基礎養老金之上，建立地方養老金補貼制度，酌情對居住在當地的居民(含低收入的職工)提供養老補貼，包括養老金補貼和養老服務補貼，以提高老齡人口的購買能力。一旦居民遷徙外省長期居住時，停止支付地方補貼。
戰略二：養老金規劃可以
分步實施且有時間表
養老金屬于社會政策，不是一蹴而就的事情，需要幾十年進行變革。頂層設計應對給出一個科學合理的規劃，促進社會共識，再分步實施，讓人民知道如何配合政府實施新的規劃。“中國夢”可以從設立開始。
3.不同人群進入新制度的步驟安排
(1)機關事業單位采取“退休金漸退、職業養老金和個人儲蓄漸進”的策略，總和養老金目標替代率為退休前工資的80%(等同英美國家公務員養老金的水平)。從2016年開始建立個人儲蓄養老金賬戶，個人繳費為個人工資的≥8%(4%為國民基礎養老金稅，4%為個人養老儲蓄)，單位繳費為個人工資的8%(4%為個人養老儲蓄，4%為職業養老金)。個人儲蓄和職業養老金實賬投資運營，最低貼現率為5%。因此，2017年退休的養老金為退休前工資的79%，2018年為78%，2019年為77%，2020年為76%，直至對接國民基礎養老金，退休金徹底退出(大約需要20年)。2017年領取個人養老金為退休前工資的1%，2018年為2%，2019年為3%，逐年提高。以保障過渡期基本養老金待遇不降低。
(2)企業職工實行“老人老制度、中人對接新制度、新人參加新制度”的策略。1)已領取養老金的(即老人)，原計發額高于國民基礎養老金的，承認原計發額；低于的計發國民基礎養老金。2)尚未達到領取養老金年齡的在職職工(即中人)，一律參加新制度；核定的工齡視同繳費，用國有企業紅利建立補償基金，按照以往繳費工資的8%計算，計入個人養老儲蓄賬戶，實賬投資運營，2015年以前完成；退休時分別領取國民基礎養老金和個人養老年金。3)2016年以后參加工作的人一律參加二元結構養老金制度。
(3)城鄉居民實行“政府養老補貼對接國民基礎養老金、個人儲蓄投資運營”的策略。從政府養老補貼農村居民每月55元、城市居民200元，逐步提高到國民基礎養老金200元~400元的水平，低稅率者提高到300元~500元的水平，高稅率者的基礎養老金達到600元~1000元。
4.資金籌集和補足空賬的措施
建立國民基礎養老金稅(或者社會保障稅、普通稅)。稅率約為職工工資總額的12.92%，企業稅率為9%、職工個人稅率為4%(居民參照)，取代現行養老保險費率28%。建立個人養老儲蓄制度，企業法定費率為個人工資總額的4%，鼓勵企業建立職業養老金計劃，費率約為2%~4%(自愿)；個人法定費率為4%，鼓勵個人儲蓄≥4%；確定稅前列支的年度限額和終生限額，超額部分沒有稅優待遇。
補足空賬的制度安排。首先，市級統籌基金用養老保險累計結余資金補足本市職工個人賬戶的空賬資金，剩余資金留用地方政府在2016年后支付地方養老補貼。其次，省級政府和中央財政多渠道籌集資金，協商解決剩余的空賬資金，在2015年底以前完成。
5.提高領取養老金的年齡。
引領國民推遲退休
根據精算原理，在平均壽命75歲的條件下，領取養老金的年齡應為60歲，約在2030年中國人均壽命可能達到80歲，領取養老金的年齡將為65歲。目前我國男性職工60歲退休，女性職工50歲退休，艱苦崗位45歲退休，提高領取養老金的年齡勢在必行，由此引領國民推遲退休。
具體計劃和實施步驟如下：第一，從2015年開始，1965年出生的女性職工和居民應當推遲1年領取養老金，1966年出生的推遲2年，以此類推，到2030年實現女性65歲領取養老金。第二，從2020年開始，1960年出生的男性職工和居民推遲6個月領取養老金，以此類推，到2030年實現男性職工和居民65歲領取養老金。艱苦崗位的男女職工可以提前10年領取養老金。總之，從2015年開始，到2030年之前完成這項工作。
6.養老金的管理體制和運營機制
國民基礎養老金屬于公共品，強調政府責任，亟待理順體制機制(圖2)。
(1)管理體制。建議國務院成立由財政部、人社部、發改委、稅務總局、統計局、公安戶籍管理等部門和機構組成的“養老金改革與發展”聯席會議制，負責審議如下文件：
《年度國民基礎養老金計發水平和資金需求報告》(下稱《需求報告》)。建議國家人社部的“養老保險司”更名為“養老金司”，設立“基礎養老金管理處”，負責管理縣、市、省三級數據管理和統計分析，組織編制和提出《需求報告》；人社部基金監督司負責監督資金運營。
《年度國民基礎養老金預算報告》(下稱《預算報告》)。國家財政部社會保障司設立國民基礎養老金處，負責審核人社部報送的資金需求報告，并提供《預算報告》。
聯席會議審議通過上述兩個報告后，送人民代表大會(或者常務委員會)討論通過后實施。
各省市政府人社廳局負責本地區的國民基礎養老金的數據統計、待遇調整和資金需求的報告工作。原“養老保險處”更名為“養老金處”，負責日常工作。
(2)運行機制。建議將“國家社會保險事業管理中心”改為“國家社會保障總局”，設立“國民基礎養老金局”和“養老基金投資策略專家委員會”。強化社會保障登記、記錄和居民信息管理，借鑒美國社會保障總署和澳大利亞中聯機構的經驗，打造網格化公共服務體系的核心平臺。管理基礎養老金信息系統建設、數據庫建設、經辦機構組織建設，打造信息向上報送和服務向下派送的運行機制。由專家委員會制定養老基金投資策略和養老基金投資機構業績基準。
市縣政府設立居民信息管理辦公室，以本級社會保險經辦機構管理的社會保險權益記錄為核心(活檔案)，建立居民檔案和數據管理中心，定期與衛生計生、民政、住房、公安、統計等部門交換信息，定期和逐級向上報送數據。受益人異地遷徙的，應當向遷出地報告，遷出地向上級直至中央財政預算部門報告，由遷出地通知遷入地并計入遷入地支付預算。
(3)建立全國支付系統。由省級以上政府社會保險經辦機構委托3~4家具有資產托管資格的銀行，作為國民基礎養老金定點銀行，負責為受益人開戶，按照相關法律和政策，根據人社部門的指令代發國民基礎養老金。同時，托管個人養老儲蓄賬戶資金，用銀行托管資金的利差支付相關服務費用。受益人可以在定點銀行中選擇自己的國民基礎養老金開戶行，并可以在異地之間更換開戶行。定點銀行與省市縣政府的社會保險經辦機構建立信息共享的通道。
個人儲蓄養老金是國家養老金制度的一部分，屬于準公共品，非普通個人儲蓄，亟待建立政府市場結合的運行機制(圖3)。
(1)管理體制：國家人社部的養老金司和省級人社廳設立“個人養老儲蓄賬戶管理處”，負責制定政策、信息管理和數據統計。國家和省級社會保險經辦機構暫作為個人養老金受托人和賬戶管理人(待條件成熟后轉為個人受托)，負責選擇定點銀行和投資機構。定點銀行作為資產托管人，與地方社會保險經辦機構共同建立“個人養老儲蓄賬戶管理信息系統”。為此，定點銀行應當設立養老金部。
(2)開戶：16歲以上居民自愿，經濟活動人口(含職工、個體戶、自由職業者)強制在個人養老儲蓄定點銀行開設賬戶，包括儲蓄賬戶和支付賬戶。記錄個人繳費、企業繳費、職業養老金、商家積分轉換養老金，以及政府補貼等；記錄領取國民基礎養老金的情況。
(3)領取：賬戶持有人達到領取養老金的法定年齡時，向社會保險經辦機構提出申請，經過核審后，定點銀行按照指令代發國民基礎養老金和個人養老年金。自愿儲蓄部分由自己決定領取方式。
戰略三：養老金頂層設計與
管理服務需要心中有數
心中有數，腳下有路。先有居民信息向上集中，才能有國民基礎養老金的頂層設計、年度預算及其相關公共服務向下派送的運行機制，這直接挑戰“多龍治水”、“信息孤島”行政體制弊端。可見，養老金頂層設計將與國家行政體制發生博弈。
7.以社會保險活檔案為核心
建設居民信息庫
社會保險權益記錄是政府和居民共同管理的居民檔案，具有及時更新的優勢。在過去20多年里歐美國家均以其為中心(如1985年美國建立國家社會保障總署，直接隸屬總統辦公室)，建立多部門居民信息共享制度和市政府居民檔案庫，定期交流和更新居民信息，這是實行國民基礎養老金的前提條件，以便做到人口統計準確、預算科學、防止冒領欺詐和“搭便車”。基于社會保障金保工程，統一設計國民基礎養老金的操作流程、個人儲蓄養老金的操作流程，在中央政府和地方政府聯合建設，具備條件的省市開始實行國民基礎養老金制度。由此整合政府的公共服務信息系統，推進行政體制改革，促進服務型政府建設。
8. 制定《養老金條例》
綜上所述，諸多問題需要達成社會共識，從而走出“水草纏身”的困境，這是養老金頂層設計的外部條件。例如，國民基礎養老金待遇水平如何界定，職工按照個人工資的8%繳納養老保險費屬于“稅”、“費”還是“儲蓄”，如何提高領取養老金的年齡等。
法律的本質在于人們的認知、妥協和共識。中國亟待根據《憲法》、《勞動法》、《社會保險法》制定《養老金條例》，分別規范國民基礎養老金制度和個人養老儲蓄制度的管理體制、運行機制、繳費與稅收政策、養老金支付以及養老金糾紛處理等事項。
綜上所述，中國亟待借鑒西方國家的經驗進行養老金結構調整和構建公共養老金服務體系，打造新政府的良好形象，提高中國公民士氣和社會凝聚力。第一步，在“十二五”規劃期間制定和頒布《養老金白皮書》，發動全民討論，促進社會共識，完成頂層設計，進入試點階段；第二步，在“十三五”規劃期間完成養老金結構調整，健全二元結構養老金的管理體制、運行機制和支付體系，積極應對人口老齡化。
（楊燕綏 胡乃軍 劉廣君）
