2013-06-25 08:44:00 來源:人民網-中國經濟周刊
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95%省會直轄市靠土地償地方債 高房價或更難破
近期，國家審計署公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示：18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%。2012年6000億的土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。
雖然國家審計署在6月10日公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》(下稱“《審計結果》”)中談到土地財政時言簡意賅，但與2010年審計署對全國地方債的全面審計對比，最新數據表明了幾個現實：2010年底，政府性債務大約有40%要靠土地收益來償還，而現在，部分地區這一比例已經超過一半，地方政府債務償還高度依賴于土地收益；但與此同時，土地出讓收入增幅在下降，部分地方政府的土地收入越來越不能滿足償債需求，償債壓力正進一步加大。
市場分析人士指出，盡管土地財政成了地方債的救命稻草，由此也使得高房價居高不下、泡沫難破，但土地財政模式正逐漸進入低潮，地方債危機爆發風險日益加劇，而一旦地方不能根本開源節流解決債務問題，那么債務危機的爆發恐將不再是一句空話了。
抽樣調查95%省會、
直轄市靠土地償債
《審計結果》雖然不是我國地方債的全貌，但該審計調查抽取樣本為15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區，覆蓋了全國一半以上的省級地區和省會城市，采集樣本較廣泛，具有代表性。
審計署“抽查”發現，部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務余額增長。2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，占這些地方政府負有償還責任債務余額的54.64%，比2010年增長1183.97億元，占比提高3.61個百分點。換言之，不少地方都以土地出讓收入來償債。
值得警惕的是，審計報告中的18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%。
記者采訪發現，今年上半年，在樓市調控重壓之下，地方政府依然掀起了一輪賣地高潮，各地“地王”頻出，據知情人士透露，原因就在于部分地方政府償債壓力增大，而不得不多賣地。從宏觀面來看，最近幾年，土地出讓收入都占到了全國財政收入的1/4~1/3；而對于很多三四線城市而言，其土地出讓收入能占到地方財政的一半。
過度依賴土地財政使高房價更難破
這就是最近十余年來愈演愈烈的土地財政。有人稱之為美酒、有人稱之為毒藥，無論如何，土地財政已經如滾雪球般越滾越大，從數年前的千億元級滾到了如今的3萬億元級。
據國土資源部公開數據顯示，2012年全國出讓國有建設用地面積32.28萬公頃，出讓合同價款(即土地出讓總收入)2.69萬億元，同比分別減少3.3%和14.7%。其中，招標、拍賣、掛牌出讓土地面積29.30萬公頃，占出讓總面積的90.8%；出讓合同價款2.55萬億元，占出讓合同總價款的94.8%。
上海易居房地產研究院研究員嚴躍進向《中國經濟周刊》表示，地方政府依賴土地財政，一是還債渠道過于狹窄，對于部分產業經濟發展不順暢、地方財政收入機制不健全的地方，土地資源成為最后的一根救命稻草；二是目前土地收入較易獲得，由于地方政府是地方土地的唯一供給者，因此在獲取土地出讓金方面并非難事；三是目前對于地方債的運作仍未成熟，地方政府容易鉆制度的漏洞，從而可以實現以土地收入作為償還擔保的目的。
中國社會科學院工業經濟研究所研究員曹建海向《中國經濟周刊》表示，一大半的債務要靠土地財政來償還，充分表明地方政府財政狀況已經被土地財政綁架了，而這顯然給中國經濟帶來了一系列不利影響。最典型的就是當前房價泡沫越吹越大，但地方政府并沒有刺破泡沫的決心，結果房價越調越高。
近年來，中央屢次出手調控樓市，2008年甚至一度抑制住了房價上漲的勢頭，但2008年底，多個地方政府迅速出臺了一系列救市政策，分析人士指出，就是因為土地財政作祟。
嚴躍進指出，過于依賴土地財政，無疑會帶來一系列危害。第一，土地財政造成了地方政府的惰性和腐敗。在無需大的成本時，過于依賴土地收入，而不會在其他收入方面尋求突破。第二，地方政府會將自己逼入進退兩難的境地。依靠土地財政固然能提高地方政府的收入，但是在目前控制房價與打壓地王的情況下，“面粉貴于面包”又會增加控制房價的難度。第三，土地財政滋生出的風險，最終會轉嫁到普通老百姓身上。從地方政府到開發商，再到普通百姓，實際上有環環相扣的利益關系。這種模式下，最終會肥了政府、便宜了開發商，卻苦了百姓。
土地財政終有盡頭
盡管如此，受財稅體制和償還地方債等因素影響，從未來相當長一段時間來看，土地財政依然難以遏制，不少地方政府仍然會堅持吃土地飯。記者采訪發現，無論是從北京、上海等一線城市，還是三四線城市，均可發現地方政府依然不停地儲備土地。近年來，河南平墳事件、河北曲周鏟麥地事件等，均有地方政府收儲土地的影子。而且，相比于過去幾年，當下中國最小的行政單位——鄉鎮一級地方政府，對土地的介入程度也越來越深。
一位業內人士甚至指出，至少未來5年，土地財政難以退出。
但在另一方面，土地財政對于地方債的貢獻能力，卻未必越來越給力。
《審計結果》顯示，由于2012年土地出讓收入增幅下降，地方償債壓力加大：2012年底，4個省本級、17個省會城市本級土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國家規定提取的各項收入后的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。這些地區2012年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。
數據說明，上述地方政府2012年可支配土地出讓收入尚不足以償還其對應債務，即“入不敷出”。
從全國層面來看，如果按照今年4月財政部原部長項懷誠在博鰲亞洲論壇上的預測，目前，全國各級政府總債務規模預計超過20萬億元。結合國家審計署公布的地方債融資渠道，即使按利率較低成本較小的銀行貸款來計算，則全國性的地方債僅一年利息支出就高達1.2萬億元(按一年期貸款利率6%)。
據財政部最新公布的《2012年全國土地出讓收支情況》數據測算，2012年實際使用土地出讓收益接近6000億元。土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。
“事實上，很多地方并不是單純被地方債壓垮了，僅僅地方債的利息就壓垮了一些地方政府。”上述業內人士透露，近年來地方政府逐漸迎來償債高峰，在有些一二線城市，按正常節奏推地已經不能滿足償還債務需要，而不得不多推出優質地塊，結果便是地王頻出。但是如果不能從根本上開源節流，而賣地模式終有盡頭，屆時地方債將迎來巨大危機。
嚴躍進表示，土地收入將越來越表現出兩個突出問題：一、收入不夠。在如此龐大的地方債規模下，尤其是舊債償還期陸續到達時，當前的土地收入遠遠不能滿足償還的胃口。二、土地出讓的收入機制不長效。土地資源畢竟有限，同時城市規劃進程也不允許無節制地開發各類土地，這樣土地收入終有枯竭的時候。
屆時，一些城市將有可能爆發債務危機。
(劉德炳)
