2013-01-08 08:21:00 來(lái)源:第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)
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近日有媒體報(bào)道稱，全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議正在積極籌備，城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃 (2011~2020年)》(下稱《規(guī)劃》)已經(jīng)編制完成，即將對(duì)外發(fā)布。
“目前還沒(méi)最后確定什么時(shí)間召開會(huì)議。”一位參與《規(guī)劃》編制的人士告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，目前《規(guī)劃》應(yīng)該已經(jīng)編制完成并上報(bào)，有望在今年兩會(huì)后出臺(tái)。
另一位熟悉《規(guī)劃》的知情人士說(shuō)，全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議最快也要到兩會(huì)之后才能召開，開這個(gè)會(huì)議要拿出一些具體的方案，比如已經(jīng)編制完成的《規(guī)劃》，目前仍在征詢意見中。
《規(guī)劃》或兩會(huì)后出臺(tái)
消息稱，《規(guī)劃》由國(guó)家發(fā)改委牽頭，包括國(guó)土資源部、住建部等在內(nèi)的十多個(gè)部委共同參與編制。《規(guī)劃》將涉及全國(guó)20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬(wàn)多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)。中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)孫久文說(shuō)，《規(guī)劃》估計(jì)在兩會(huì)之后出臺(tái)，內(nèi)容可能和全國(guó)主題功能區(qū)規(guī)劃比較接近。
前述熟悉《規(guī)劃》的人士說(shuō)《規(guī)劃》在征詢過(guò)程中有很多不同的意見，“規(guī)劃本身還不夠成熟，仍需要討論和商量。” 他認(rèn)為，《規(guī)劃》應(yīng)該體現(xiàn)新型城市化理念，即集約、智能、低碳、綠色的理念，解決農(nóng)民工進(jìn)城、市民化等問(wèn)題。
國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成也認(rèn)為，目前城鎮(zhèn)化過(guò)程中最大的挑戰(zhàn)還是農(nóng)民工進(jìn)城問(wèn)題，雖然中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到51%，但若以享受城市公共服務(wù)的戶籍人口計(jì)算，僅有36%左右，剩余15%左右的農(nóng)村進(jìn)城人口只是在城市里打工，統(tǒng)計(jì)為城市人口，但并沒(méi)有享受到和市民一樣的公共服務(wù)和社會(huì)保障，是“半城市化”。
肖金成對(duì)本報(bào)說(shuō)，只有解決好進(jìn)城農(nóng)民工的市民化問(wèn)題，才能將人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)，土地才可能進(jìn)一步集中，農(nóng)業(yè)集約化以及農(nóng)民收入才有可能提高。“這是一個(gè)系統(tǒng)工程，主要矛盾在城市，不在農(nóng)村。”
但要解決進(jìn)城民工的市民化問(wèn)題并非易事。過(guò)去城鎮(zhèn)化主要是地方政府層面的推動(dòng)，盡管在城市擴(kuò)張方面取得不少成績(jī)，但在涉及深層次的戶籍改革、農(nóng)民工市民化等方面，進(jìn)展甚微。2012年8月，媒體曾披露，國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國(guó)不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“戶改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)”。
戶籍制度改革直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。“他們希望年輕的在這里干活，年齡大的回去，不想解決這部分人市民化問(wèn)題。”對(duì)此，肖金成認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的、強(qiáng)有力的政策配套和制度供給。
縣改區(qū)迎熱潮？
在城鎮(zhèn)化熱潮下，地方城市的擴(kuò)張熱情亦隨之高漲。例如蘭州的削山造城，部分沿海城市的填海造城、海濱新區(qū)建設(shè)等；不少地方對(duì)撤縣建區(qū)也熱情高漲。
2012年12月，清遠(yuǎn)市清新縣撤縣設(shè)區(qū)獲批，設(shè)立清遠(yuǎn)市清新區(qū)，以原清新縣的行政區(qū)域?yàn)榍逍聟^(qū)的行政區(qū)域。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)醞釀撤縣設(shè)區(qū)的地方多達(dá)數(shù)十個(gè)。
有專家認(rèn)為，對(duì)一些轄區(qū)人口、城市產(chǎn)業(yè)已經(jīng)完全融入城市的郊縣而言，撤縣建區(qū)是必要的。但對(duì)部分遠(yuǎn)郊縣和經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度不大的縣來(lái)說(shuō)，撤縣建區(qū)只是為了擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)規(guī)模。在部分地方實(shí)行省管縣之后，地級(jí)市政府擔(dān)心所屬縣脫離自己的控制，出于這種目的，很多地方掀起了縣改區(qū)的熱潮。
國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家說(shuō)，根據(jù)調(diào)研，一些距離地級(jí)市較遠(yuǎn)、自身特色經(jīng)濟(jì)較為突出且有輻射帶動(dòng)作用的縣，改為市轄區(qū)后很多權(quán)限收歸市里，這些縣變成了“半級(jí)政府”，城市的整體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和歷史特色等都受到了限制，從而制約了自身發(fā)展。“改為區(qū)之后很多地方的自身內(nèi)在生長(zhǎng)動(dòng)力也隨之弱化。”
根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個(gè)增至2011年的857個(gè)，縣級(jí)市從400個(gè)降到369個(gè)。一些百?gòu)?qiáng)縣如順德市、南海市、錫山市、吳江市等已相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。而廣東增城市、湖南長(zhǎng)沙縣、四川雙流縣等全國(guó)各區(qū)域發(fā)達(dá)縣市也將變區(qū)。
“過(guò)去十多年，地級(jí)市發(fā)展速度很快，發(fā)展過(guò)程中吸附了周圍一些優(yōu)秀縣的發(fā)展能量，并把一部分縣（市）改為區(qū)，以前縣改市的方向就轉(zhuǎn)為縣改區(qū)。”竹立家說(shuō)，大規(guī)模的縣改區(qū)會(huì)造成資源過(guò)度向中心城市集中，而缺乏合理的城市等級(jí)體系，農(nóng)村現(xiàn)代化所需要的資源也將十分有限。
竹立家說(shuō)，中國(guó)是個(gè)巨型大國(guó)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村十分重要，必須保留相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村人口，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要保障。相比而言，縣改市、鎮(zhèn)改市更有利于強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
日前浙江正爭(zhēng)取國(guó)家在浙江率先開展撤鎮(zhèn)設(shè)市試點(diǎn)，將條件具備的鎮(zhèn)升格為小城市。按照計(jì)劃，首批入選的27個(gè)實(shí)力強(qiáng)、人口多、城區(qū)面積大的中心鎮(zhèn)將有望變成鎮(zhèn)級(jí)市。
“將來(lái)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)該在縣城、城關(guān)鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)，這是一個(gè)大的方向。”北京大學(xué)中國(guó)地方政府研究院院長(zhǎng)彭真懷認(rèn)為。
(林小昭)
