2013-01-05 08:33:00 來源:南方都市報
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財政部財政科學研究所所長賈康接受南方都市報專訪：
收入分配改革要管控壟斷行業薪資 房產稅擴容需結合“頂層設計”
一份千呼萬喚卻最終未能在2012年出臺的“收入分配改革方案”正像是中國經濟社會現狀的真實映射：一方面，為了應對經濟增速回落、跨越“中等收入陷阱”等挑戰急需拿出改革的勇氣與魄力；另一方面，各方利益博弈卻又難以在短時間內對關鍵問題達成共識。
實際上，收入分配體制改革總體方案的起草工作自2004年就已經啟動，由發改委牽頭負責。2012年，方案即將出臺的預測頻繁見諸報端，但最終依然難產。
如今，這項與所有人切身利益直接相關的改革正在成為衡量社會公正的試金石，讓更多人分享經濟發展的成果已經成為未來推進改革的大方向。前不久召 開的全國財政工作會議在部署明年的工作時發出了鮮明信號，提出要完善對壟斷行業工資總額和工資水平的雙重調控政策，加大對高收入者的調節力度。
南方都市報記者日前就收入分配改革和財稅制度改革話題專訪了財政部財政科學研究所所長賈康。他表示，財產分配及與之伴隨的收入分配往往具有一種 “馬太效應”，容易導致富者越富，窮者越窮，財產分布不均等造成的差距還可以代際相傳。他特別提醒要對我國財產分布差距在短期內迅速擴大的現象保持警惕， 并制定適宜的因應措施和前瞻對策。
關于爭議較大的房產稅問題，賈康自稱“是力主推進改革又挨了不少罵的人”。他呼吁在這個問題上凝聚共識，從住宅高端及增量為主入手漸進改革，可 以設計“老房老辦法，新房新辦法”，用不同的稅務設計區別對待。他強調房產稅的改革將有助于實現中國稅制從間接稅到直接稅的轉變，將更有利于社會公平，有 助于政府減少對土地財政的依賴，形成更趨合理的公共財政機制。
我國居民財產分布存在兩大突出問題
南都：備受各方關注的收入分配體制改革總體方案歷時8年至今沒有出臺，其中主要的障礙是什么？
賈康：實際上應該說是收入分配改革的“指導意見”，這個指導意見目前還在研討之中。2013年應該會繼續推進這個意見的出臺。目前對于其中的一些問題取得基本共識還要有個過程吧，體制內部要做研究，研究中就會有不同意見，比如在“反壟斷”等問題上還有不同意見。
南都：據你所知，這次收入分配改革重點關注什么問題？
賈康：從前我們總是將關注點放在“兩個比重”問題上，即居民收入在國民收入分配中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重。但隨著研究的深入，我們 會發現我國現階段各方矚目的收入分配方面的不良問題，其關鍵點并不在于雇員薪酬比重、政府收入規模、國有經濟比重等帶有總量特征的指標出現了什么嚴重問 題。其關鍵點在于收入分配的結構存在較為顯著的不合理，差距擴大，公正性不足，轉移支付和直接稅的再分配優化機制構建不到位、作用發揮不夠，以及對財產性 收入的影響缺乏有效的引導與約束，國企的資產收益對于公共福利貢獻較弱，等等。
南都：如何理解你所說的“對財產性收入的影響缺乏有效引導和約束”？
賈康：目前我國居民財產分布和財產性收入存在著兩大突出的問題，一是財產分布總體狀態未脫“發展中”特征，財產性收入比例低。財產以及財產性收 入對于居民和家庭具有重要意義，“有恒產者有恒心”。增加居民財產和財產性收入有利于提高居民的消費和投資能力，有利于支撐國家經濟發展和社會進步。
二是中產階層薄弱，城鄉居民財產差距呈顯著擴大趨勢、房產差距突出。財產分配及與之伴隨的收入分配往往具有一種“馬太效應”，容易導致富者越 富，窮者越窮，財產分布不均等造成的差距還可以代際相傳，加劇收入分配的不平等。收入分配的差距與財產分布的差距又互為因果，且很容易形成所謂“正反饋” 而不斷自我加劇。對我國財產分布差距在短期內迅速擴大的現象應保持警惕，并制定適宜的因應措施和前瞻對策。
壟斷企業應進入國民收入分配“大循環”
南都：你還提到我國收入分配制度存在“國企的資產收益對于公共福利貢獻較弱”的問題，目前國有企業對于我國居民收入存在哪些影響？
賈康：據我們的數據來看，目前階段所有制性質成為影響職工收入的重要因素。僅就平均水平來看，2010年國有單位在崗職工平均工資39471 元，而同期城鎮私營單位就業人員的年平均工資為20759元，前者是后者的1.8倍，差距非常明顯。就同行業的工資水平來看，非私營單位和私營單位的差距 更為懸殊。以金融業為例，非私營單位2010年在崗職工年平均工資達到80772元，而私營單位為30513元，前者是后者的2 .6倍；在公共管理和社會組織領域，非私營單位為39329元，私營單位2010年職工年平均工資為8900元，前者為后者的4.4倍；只有在平均工資水 平較低的農林牧漁業收入差距最小。
特別需要注意的是，壟斷行業的不合理高收入問題對我國收入分配差距擴大化趨勢起了強化作用。2006年7月11日，由國資委統計評價局編制的一份統計年報顯示，壟斷行業職工人均年收入達12.85萬元，是當年全國在崗職工年平均工資18364元的7倍。
南都：造成這種現狀的原因是什么？
賈康：其中一個重要原因是結構性因素造成的。這主要是因為在私營企業中，中小企業占絕大多數，其平均工資水平會比較低。而國企改制改造之后，剩下來的都是賬面經營效益比較好的大企業，數量少，盈利能力較強，其平均工資水平就相對較高，并且增長也相對穩定。
此外，部分國企薪資福利水平過高，拉大了收入差距，加重了社會分配失衡。在當前薪資水平與企業業績掛鉤的制度下，資源性、壟斷性國企員工比其他 國企和非國企員工的薪資、福利水平有明顯高出，而現實情況是這些普遍高出的收益并非可以完全歸功于企業微觀管理運行的高效率。因而，一方面國有企業內部高 管與普通員工薪資水平、與國民人均收入水平仍然差異懸殊；另一方面國有企業與同行業同領域非國有企業員工收入差距拉大，加劇了本就日益明顯的貧富差距，成 為社會分配失衡中的敏感問題。
南都：這個問題該怎么解決？
賈康：實際上隨著近年國有資本經營預算的推進和大型國企資產收益上繳制度的推行，這些情況有所好轉，但仍存在著兩個突出問題，一方面是國有資本 收益收繳力度過小，上交基數和比例過低。另一方面是支出方向的偏離，央企上繳的紅利目前主要在央企體系內部轉移，沒有明顯體現惠及民眾的意義。總體來看， 國有企業特別是壟斷性央企在收入分配方面，并不像以往我們認為的那樣促進了公平、縮小了差距，而是事實上在收入分配領域尚未很好扮演正面角色。
我認為改善國民收入分配格局，離不開調整和完善國有企業相關制度和政策，要綜合推進三項改革：一是改革國有企業利潤分配，提高國有企業分紅比 例，擴大紅利上交范圍，國有資本經營預算收入要更大比例調入公共預算，統籌用于民生支出，進入國民收入分配體系的“大循環”，體現全民共享；二是加大壟斷 行業改革，盡最大可能減少壟斷對分配格局的扭曲；三是推進工資制度的改革與完善，按照“按勞分配、同工同酬”的原則，加大工資改革力度，加強對壟斷行業的 薪資管控，實施工資總額預算管理；四是進行綜合財稅配套改革。
南都：你提到，需要擴大國企紅利上交范圍，我國國企紅利的上交現狀如何？理想的狀況應是如何？
賈康：目前的情況是國企紅利上繳分5%、10%、15%三檔，煙草行業已經提高到20%了，但是我們認為還需要適當提高。我覺得比較理想的狀態 是將來中央層級的國有企業數量減少以后，應被分為若干類按照不同的情況制定法律，這個法律要說清楚這一類企業為什么要存在，要追求什么樣特定的社會政策目 標，和這些政策目標相配套的紅利的上繳應該怎么樣確定，這就不是一個簡單的百分比問題了，而是一個按照一套程序來確定的，符合客觀相關因素的制度了。
房產稅可嘗試老房老辦法新房新辦法
南都：2011年以來，重慶與上海已經率先開啟了房產稅的試點工作，但同時也有批評的聲音認為試點城市的房價依然堅挺，因此對房產稅試點實施效果存疑，你怎么看？
賈康：我不這樣認為，目前這兩個地方都有清晰的數據表明房產稅推出以后，高端住房的成交量下降，價格企穩，這說明已經起到了作用。開征房產稅， 房價并不會應聲而落，而且打壓房價不是征收房產稅的唯一目的，它實質上是以房產保有環節征稅形成一個經濟調節杠桿，也能在配套改革中改變地方政府對土地財 政的過度依賴。
在這里我們還很有必要援引鄧小平的改革智慧：在一些已有大方向的改革事項上不應停留于爭論，要鼓勵大膽地試，大膽地闖。通過房產稅試點總結經 驗，改進調控和推進制度建設，現在可說由兩地試點方案所代表的探索、開拓路徑已見端倪。這種可存在地區差異的試點方案當然是初期安排，但其重大意義首先在 于提供了開端，可使我們先建基本框架，再圖改進。今后在總結試點經驗同時，還應積極征求各方意見，開明地展開討論、作情況通報、安排聽證。
南都：很多人認為買房子的時候房價中已經包含了70年的土地出讓金，如果今后還要開征房產稅的話，會不會存在制度障礙？開征房產稅對土地財政將產生什么影響？
賈康：中國的土地出讓金性質是土地使用權的價格，即憑借所有者身份對使用權持有人收取的地租；而房地產稅，其性質是不動產保有環節上使用權持有 人所必須繳納的法定稅負，房地產稅的收取者(國家)憑借的是社會管理者的政治權力?！白狻迸c“稅”兩者是可以合理匹配、并行不悖的關系，不存在所謂不可克 服的“法理障礙”和不可解決的“不能容忍的重復征收”問題。
目前土地出讓金的生成價位較高，而一旦推出房地產稅，其生成價位會因交易者預期的改變而相對較低。在漸進改革已形成“路徑依賴”的情況下，我們完全可以設計“老房老辦法，新房新辦法”，用不同的稅務設計區別對待。
南都：所以你認為未來在全國范圍內開征房產稅是大勢所趨？
賈康：目前擴容的方向還是可以肯定的，怎么往前推還需要結合頂層設計，因為房產稅不是一個孤立的事情。應該把房地產新政制度建設問題進行通盤考 慮，比如房產保有環節要增加這個稅，那么在交易環節其他的稅應該怎么呼應，在其他環節的收費應該怎么整合，這些問題要考慮清楚。我們現在主要是先從高端住 宅調節把制度框架建立起來。如果經過二十年的努力，不動產稅制見了眉目，可以把國內的制度紅利又提升一個臺階，對沖國內勞動力成本上升等不利因素。
我相信房地產稅的推出一定是漸進的，路徑要先從比較具備條件、能形成決策層的共識與決心、容易操作的地方試行，同時也必然需要從住宅高端及增量為主來入手。
南都：房產稅對調節收入差距方面有什么意義？
賈康：中國的收入分配差距擴大牽動人心與全局。鄧小平曾指出，如不能真正走向共同富裕，我們的改革和發展就失敗了。目前我國收入分配差距的擴 大，實際上是和財產分布狀態的差距擴大如影隨形而且相互激勵的。收入差距迅速擴大，在很大程度上源于財產性收入，最主要的構成原因之一是來自于不動產財富 的增值、溢價收入。這客觀上需要得到一定的調節和制約，房地產稅就是這樣一個稅種，顯然應該發揮收入分配方面的優化作用。
南都：在開征房產稅方面，如何才能有助于促成共識？
賈康：房產稅的問題，爭議非常激烈，我是作為力主推進改革又挨了不少罵的人。我認為應該盡可能作出必要的信息披露，給社會公眾吃“定心丸”。比 如，以后所有社會成員的第一套房或者家庭人均計算下來的一定標準之下的基本住房，是不用計征房產稅的。試點中，上海方案只涉及增量，重慶方案也是只調節高 端。還有人認為，第二套房是給自己買了一個商業性的社會保險。這有一些道理，那么對第二套住房，能不能稅率從輕，我認為這些問題完全可以探討。
如對這兩點盡快形成相對清晰的原則性態度，接下來便可討論怎么按照支付能力原則去調節高端。對高端也不是硬要“傷筋動骨”，應該完全符合市場經 濟稅制的“支付能力”原則，抽肥補瘦。這就是促進先富起來的階層和低收入階層在一個社會共同體里享受改革開放成果，實際上是一種共贏。
通盤改革要靠財稅改革打開局面
南都：剛剛閉幕的中央經濟工作會議所提出的明年經濟工作六大任務之首中即包括結合稅制改革完善結構性減稅政策。你怎么看財稅改革的重要性？
賈康：經濟社會轉軌期將面臨的是深刻的制度變化，而十八大提出的改革的核心問題就是政府和市場的關系。同時還要面臨中央和地方的關系、公共服務 體系和納稅人的關系。這些基本關系都匯合聚焦到財政的制度安排上，如果不在財稅這個方面根據已經積累的矛盾實質性推進改革，通盤的改革就打不開局面。在這 個情況下，我認為決策者會非常清晰地意識到，必須加快財稅的改革，來聯動通盤的配套改革。
南都：近年“稅收痛苦指數”頻繁引起國人注意，過去幾年來，我國提高了個稅起征點，中央經濟工作會議明確提出結合稅制改革完善結構性減稅政策。你怎么看我國結構性減稅的必要性？
賈康：近年我國已經采取了一系列結構性減稅措施，但從回應社會訴求和進一步改善宏觀調控推進經濟轉軌、社會轉型的客觀需要考慮，結構性減稅仍有 加大力度、做足文章的必要性。因為結構性減稅是擴大內需的重要機制之一。而且在國內經濟潛在增長率有下落之勢，實體經濟層面不少市場主體信心不足、士氣不 振、盈利前景看淡的情況下，很有必要運用結構性減稅沖抵不良預期。此外，我國產業結構、產品結構面臨迫切的調整、優化任務，提高增長質量加快發展方式轉變 需要充分運用稅收等經濟杠桿。
隨我國企業主體和居民個人的納稅人意識、公民意識上升，稅收負擔的關注度也迅速上升，由本有支付能力的先富階層承擔的直接稅比重低到近乎微不足道水平的問題，是目前稅制結構中的顯著缺陷。
中國現在間接稅比重很大，在全部稅收中占比近70%，老百姓所憤憤不平的“饅頭稅”，就是消費品里以間接稅形式存在的稅負。這種稅制結構帶有 “累退性質”，就是說低收入階層，實際的稅收痛苦程度越大，因為低收入階層的收入中有60%～80%甚至更大的比重用于滿足生存需要的基本消費品支出，因 而不得不承受這里面所含的間接稅負擔。高收入階層的支出中購買得更多的屬于發展資料、享受資料，實際的稅收負擔痛苦程度要小很多。
目前需要以低收入端、小微企業端、實體經濟端等為重點的結構性減稅，配之以其它的稅制改革和優化收入分配的舉措，來回應公眾關切，順應民心。
南都：在進一步推動結構性減稅的工作中，哪些是要點呢？
賈康：可能有以下一些可以考慮重點推進的，第一，在進口環節適當地、有選擇性地降低關稅；第二，以增值稅替代營業稅的改革可繼續鋪開；第三，小 微企業的增值稅、營業稅“起征點”提高已于2012年實行，還需在各地盡快形成完善細則；第四，對企業的研發投入、技改項目和可界定的創新活動、以及戰略 性新興產業的發展項目、動漫等文化創意產業等，應積極適當匹配所得稅抵減、增值稅和營業稅降低稅率、相關融資支持的稅收優惠等結構性減稅措施。第五，今后 在個人所得稅深化改革中，應創造條件結合“綜合收入”和“家計扣除”等機制，以及培育中等收入階層這一重要方針，體現更有力的結構性減稅安排。第六，結合 我國應對人口老齡化的養老體系建設，在展開基本養老制度“第一支柱”建設的同時，有必要積極研討和實際探索以稅收優惠措施支持企業年金等補充性養老保險機 制“第二支柱”的建設，以及商業性養老保險“第三支柱”的發展。最后，為鼓勵我國租房市場發展和減少住宅空置率，可以研討對房主出租時相關稅負的一定調 減，以促進住房這一重要領域中資源配置的進一步優化和可用房源使用權的高效合理流動。
◎(備受各方關注的收入分配體制改革總體方案)實際上應該說是收入分配改革的“指導意見”，這個指導意見目前還在研討之中。2013年應該會繼續推進這個意見的出臺。
◎財產分配及與之伴隨的收入分配往往具有一種“馬太效應”，容易導致富者越富，窮者越窮，財產分布不均等造成的差距還可以代際相傳，加劇收入分配的不平等。對我國財產分布差距在短期內迅速擴大的現象應保持警惕，并制定適宜的因應措施和前瞻對策。
◎目前(房產稅)擴容的方向還是可以肯定的，怎么往前推還需要結合頂層設計。我相信房地產稅的推出一定是漸進的，路徑要先從比較具備條件、能形成決策層的共識與決心、容易操作的地方試行，同時也必然需要從住宅高端及增量為主來入手。
——— 財政部財政科學研究所所長賈康
