2012-11-30 08:56:00 來源:每日經濟新聞
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空轉的個人賬戶會否帶來空想的未來養老？
一項持續了十年的養老政策，如今回到了原點。它就是“個人賬戶”，曾被試點地區信心滿滿地“做實”，卻日益陷入窘境。空賬運轉的養老制度，或已行至十字路口。11月26日《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》開始公開征求意見，“三險”銜接或有希望，但制度完善仍路途遙遠。
曾經的老工業基地黑龍江，正背著沉重的養老包袱踽行?！睹咳战洕侣劇酚浾咭院邶埥瓰闃颖?，調查了基層養老給付現狀及對養老金“黑洞”的紓解之道和改革辦法，希望給其他有同樣煩惱的省份以一定參考。
作為我國首批做實個人賬戶的省份，在經過了近十年的“試點”之后，黑龍江也和遼寧等省一樣，同樣面臨著養老金支付的巨大壓力以及嚴重的缺口。
《每日經濟新聞》記者連日來在黑龍江多個縣市調查得知，這樣的缺口已是普遍情況，僅伊春和綏化兩市的缺口就高達30多億元，整個黑龍江全省缺口在百億元之上。
壓力非常大——這是基層社保經辦機構負責人的心聲，他們向記者表示，“現在擴面都擴不下去，我們已盡力了，每個月只能等待上級財政給予的補貼。”
而在社保專家看來，已經行在“十字路口”的養老制度，單憑這般拼湊的支付模式，已經變得不可持續，亟待實施養老制度的全國統籌。
養老金調整之低
嚴鳳琴(化名)大多數時候面帶愁容，這位住在肇東市宣化鄉的53歲退休工人，每月靠著1300元的養老金生活，“這是我的全部希望了”。
但是，每月的養老金并非都能如數拿到手，“忽高忽低的，沒個準數，今年5月份的時候每月還能領1400元，后來又降回去了?！?/font>
嚴鳳琴眼下的養老水平，是當地企業退休人員生活的一個縮影。面對不斷高企的物價，這些退休職工的生活依舊緊緊巴巴。和大多數人一樣，嚴鳳琴寄望于基本養老金的調高，但在今年年初，黑龍江省關于調整企業退休人員的通知出來之后，她卻沒有太多欣喜。
今年4月10日，黑龍江省人社廳和財政廳兩部門聯合下發25號文件，該文件稱，2011年12月31日前按規定已辦理退休，按月領取養老金的企業退休人員及其他參保人員，從2012年1月1日起增加基本養老金。具體調整為，對2011年12月31日正常退休的人員，每月增加102元。同時，繳費年限每滿一年，每月增加1元，其他繳費人員按繳費15年計算，其中城鎮個體勞動者繳費超過15年的，按實際繳費年限計算。
正是這樣的規定，導致不少退休人員心有不平，“我們退休人員按工齡每年才增加1元，比其他任何一個省的待遇水平都低，這種漲幅太少。”有退休職工說。
據《每日經濟新聞》記者的調查，黑龍江省按照工齡每年增加1元的政策，維持了該省2009年、2010年的政策。
即使放在全國范圍看，這樣的調整水平也處在墊底位置。比如最高的浙江為5元，就連位于西部的寧夏也調整為4元，青海為2元，與黑龍江毗鄰的吉林為1.5元等。
連續7年來，我國都調整了企業退休人員的養老金水平。今年年初，人社部相關文件也指出，要按照去年企業退休人員月人均基本養老金的10%左右確定調整水平。
但是黑龍江省4月10日出臺的這份文件，對企業退休人員的養老金水平的調整依舊維持在了每月102月，繳費年限每滿1年增加1元。
有退休人員說，“去年黑龍江各地企退人員人均養老金大約1300元左右，低于鄰近的吉林省100元，而北京企退人員的基本養老金水平已達2600元，是黑龍江的兩倍?！?/font>
對于不少退休職工調高養老金的要求，黑龍江人社部門隨后出臺了一個補充文件，其中指出，“我省物價水平上漲，生活成本較高，而企業退休人員基本養老金水平仍然偏低。”基于此，當地對2012年的養老金調整予以補充：退休人員再每月增發20元，繳費年限(含視同繳費年限)由每滿1年1元/月，調整到1.5元/月。
養老金缺口之巨
與遼寧等地養老金面臨嚴重缺口已為公眾所知不同，黑龍江省的養老金收支情況外界所知不多，但事實上，這個老工業基地同樣遭遇著養老金壓力的不斷加碼。
去年12月20日，由中國社科院拉美研究所所長鄭秉文主編的 《中國養老金發展報告2011》發布，該報告指出，“黑龍江和遼寧的養老金缺口超過了100億元。”
這樣的結果，與《每日經濟新聞》記者連日來在黑龍江綏化、伊春、齊齊哈爾等地了解到的信息吻合，這些地方基本上都面臨著養老金 “收不抵支”的窘境。
綏化市望奎縣一位主管養老保險業務的局長表示，“我們現在壓力非常大，每個月都在等待著上面財政的撥付，除此之外再也想不到其他的辦法?！?/font>
這位局長對《每日經濟新聞》記者說，“今年我們收繳了7000多萬元，但是實際發放要到兩個億，所以還有1.3億元的巨額缺口?！?/font>
根據他的介紹，整個黑龍江其他縣的情況，與望奎縣都差不多，“現在普遍都是這樣，(當地)沒有幾家具有一定實力的企業，縣級財政都很困難。”
這樣的說法，得到了綏化市社保局一位局長的印證。該局長說，整個綏化市養老金缺口接近15億元，下轄每個縣都存在不同程度的缺口。
黑龍江省伊春市的情況也是這樣，“在養老金發放方面，隨著繳費基數的逐年提高，離退休人員的急劇增多，養老金缺口越來越嚴重。”該市具體的收支情況是，2011年全市養老保險費征繳約為12.34億元，但全年支付養老金達30.71億元，比2007年末增加22.01億元，全年養老金缺口近18億元。
令人憂慮的是，這種缺口情況幾乎遍及黑龍江各縣。雞西市雞東縣社保局一位局長告訴記者，“現在經濟效益不好，當地群眾收入很低，我們一個小縣養老金的缺口也要1億多元。”
前述人社官員向記者估算，在黑龍江省的12個地級市里面，除了大慶以外，如果每個地級市按最少缺口10億元算，全省缺口在110億元以上。
養老金擴面之難
11月21日上午，哈爾濱市社保局養老保險服務大廳內，辦理養老保險的市民擁塞了大多數空間，他們有的填表、有的咨詢、有的等待。
一個不可逃避的現實之虞是，一面是龐大的依賴于養老金生活的老人，一面是捉襟見肘尚未有效紓解的養老金壓力，支收的天平仍然處在失衡狀態。
今年6月，黑龍江省人社廳廳長林秀山指出，“現在我省參加基本養老保險繳費人員是465萬，領取基本養老金人員為361萬，養老保險基金支付壓力較大?！?/font>
這也是基層社保經辦機構的共同感受。按照前述望奎縣社保局局長的說法，這種壓力主要來自養老金的不可持續，“如期發不了，退休人員會有不滿?！?/font>
每年，他們寄望于上級財政在資金方面多加“垂愛”的同時，另外需要做的一項緩解養老金壓力的重要措施就是擴面征繳，這被稱為“硬性任務”。
根據《每日經濟新聞》記者實地了解，黑龍江省政府每年都會給各縣市下達擴面征繳的任務，如果擴面任務完成，那么當地才能獲得上級財力的支持。但是，如果完不成任務，當地的養老金只能依靠當地解決。這對于普遍“羞澀”的縣級財政而言，無異于雪上加霜，于是，“一定要完成”成了這些社保部門的共識。
但黑龍江省某縣社保局長也無奈地表示，“現在收不抵支情況很嚴重，初期要求完不成任務不給補貼，但實在收不上來也沒辦法，也得給。”
在他看來，這些曾經的退休職工，由于年歲已高，加之當地也沒有相關產業提供適合的崗位，所有的生活來源主要靠1300元左右的養老金來維持。
所以，“無論想什么辦法，必須要發養老金”，但后續的隱憂還是讓當地人社官員感到了持續的壓力，“總不能全部依靠上級財政?！?/font>
據了解，綏化市今年的擴面任務是2.1萬人，應收保費是12.6億元，目前這一任務尚未完成，今年即將進入最后一個月，擴面行動進一步加大。
但是，勃利縣、綏濱縣以及雞東縣等地的多位社保局負責人向 《每日經濟新聞》記者表示，“現在擴面的難度越來越大，該擴的都擴完了，還是滿足不了所需。”
為了進一步獲得更多的養老金，緩解養老金發放壓力。根據林秀山的介紹，“在過去的7年間，黑龍江省已將7種特殊人群納入養老保險統籌范圍?！本唧w為，25萬人的國有企業混崗職工、5萬返城后未正規就業的“老知青”、12萬未參保集體企業超過法定年齡的人員、55萬 “五七工”、“家屬工”以及刑事解教人員。
這些人群的擴面“潛力”，在當地人社官員看來，“已經被挖掘得差不多了，現在還可以擴面的對象就是一些個體戶，似乎只剩下這部分人了?！?/font>
一些地方的人社官員稱，“這種硬性的擴面任務，無法從根本上解決問題，每年要求任務都有增長，但沒有能力交的還是不交?！?/font>
養老金制度之爭
中國社科院拉美所所長鄭秉文認為，“擴大覆蓋面，加強征繳力度這些措施，不能從根本上解決養老保險財務可持續性的問題?！?/font>
此前，清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏向《每日經濟新聞》記者分析，現在征繳越多，承諾隨之就會越多，其后負債越多，最終養老保障的包袱越重。
事實上，這一現象已在一些地方凸顯出來。望奎縣社保局的官員表示，隨著擴面增加，現在每年領取養老保險的人數都要增加近千人，但是繳費的人數增長乏力。
另外，“斷保”也隨之讓養老金再添壓力。以望奎縣為例，應參保人數為1.7萬人，但最終實際繳費人數還不到7000人，這其中“有一萬多人早已斷保了”。
據記者調查，中斷繳費的人群主要體現為無力繳費和不想繳費?！皩τ谝恍┲心耆藖碚f，一年到頭才掙1萬多元，拿出1000多元參保，家里生活就沒了來源?！?/font>
有基層人社官員告訴記者，“不想繳費的人主要是年輕一代，雖然當初參保進來，但是總覺得離退休很遠，所以繳費并不積極，甚而出現了中斷現象?！?/font>
養老金收支的壓力，就在擴面的難以推進和斷保的嚴重情況之中，日益加重。
在此情況下，由于養老金收繳主體集中在人社和稅務兩個部門，導致兩個部門的收繳積極性都不高。因此，等待上級財力的“輸血”，成為不二選擇。這些基層社保經辦機構等待的“上級財力”，主要是黑龍江省的統籌基金，早在2005年始，該省就實現了養老保險的省級統籌。其主要特征為，“統一企業繳費比例、統一統籌項目、統一計發辦法、統一基金管理、統一業務規程和信息系統、統一管理經辦機構。”
這種統籌，在加強養老保險基金管理，增強基金互濟功能的同時，成為基層人社部門緩解壓力的最主要渠道。伊春市人社部門稱，“要全力向省財政申請養老金缺口補助資金。”
人力資源和社會保障部官員此前指出，“在一些地區，出現了當期收不抵支的情況，中央財政通過專項轉移支付對這些地區的養老保險基金進行補助，確保按時足額發放?！?/font>
在社保專家看來，地方政府主要依靠上級財力轉移支付，那么“補”的將是一個無底洞。
今年7月，人社部新聞發言人指出，“為了實現基金的收支平衡，下一步我們將通過加強擴面征繳、推動基礎養老金全國統籌、調整財政支出結構等措施?！?/font>
這些措施當中，擴面征繳任務仍然作為收支平衡的舉措之一，而被學界普遍推崇和認可的解決養老金壓力的措施，卻是基礎養老金的全國統籌。在鄭秉文看來，實現全國統籌，“不僅可以徹底解決養老保險財務能力的區域差異與失衡問題，而且還可徹底解決參保人養老保險關系異地轉移接續和全國勞動力流動障礙。”
延伸閱讀
先行試點“做小做實”黑龍江個人賬戶仍被“借支”
每經記者 李澤民 發自遼寧、黑龍江
試點多年，“空轉”還在。
10年前，為解決養老個人賬戶空賬運行問題，相關的改革試點工作就已經啟動。作為繼遼寧之后最早做實個人賬戶試點的省份，黑龍江在2005年就以32.4億元做實了個人賬戶，為后來的試點省份樹立了榜樣。
可是時至今日，和最早做實個人賬戶的遼寧一樣，由于統籌賬戶繳費積累不足以發放當期養老金，“借支”個人賬戶的做法已不是秘密。
黑龍江一位人社官員告訴 《每日經濟新聞》記者，“盡管每個市將做實的個人賬戶基金上報給了省社保機構，但最終這部分資金還是發了出去?！?/font>
隨著“銀發時代”日趨逼近，領取養老金的人越發增多，在此情況下，早于1993年形成的統賬結合制度“陷入了進退維谷的境地”。
有社保專家為此憂慮，“養老制度需要作出調整，早調整早走出困境，晚調整成本將更高，指望著擴面和轉移支付，這條路走不遠?！?/font>
“空賬”持續
1993年，我國按《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》建立了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度 (以下簡稱統賬制度)。這一制度的初衷，意在通過個人賬戶基金的累積和運營實現保值增值，減輕未來人口老齡化的壓力。但在當時，并沒有設計由原有制度向統賬制度的轉制成本消化機制。
1997年，統賬制度推向全國，但并沒有能夠如愿實施，原因在于統籌賬戶的繳費積累不足以發放當期養老金，其缺口還得依靠挪用個人賬戶基金彌補。相關研究資料表明，1999年，全國養老保險收不抵支擴大到了25個省份，養老保險基金缺口高達187億元，并且還在持續擴大。
為了解決這種空賬運行的問題，在2001年國務院同意遼寧省成為首個“做小做實”個人賬戶的試點省份，3年后，遼寧養老金的發放出現缺額。
2004年，黑龍江省《完善城鎮社保體系試點實施方案》獲批，方案顯示，在基本養老保險方面，其工作的核心就是“做小做實”個人賬戶。這個試點方案要求，黑龍江從2004年1月1日起，將基本養老保險個人賬戶規模從本人繳費工資的11%調整到8%，并從5%起步做實，2007年全部完成8%的目標。
截至2005年底，黑龍江共做實個人賬戶資金32.4億元，個人賬戶完成了由空到實的過程。
可是，與遼寧一樣，同樣是老工業基地的黑龍江，其國有企業和傳統產業比重大，企業離退休人員多，領取養老金的基數越發變得龐大。
有黑龍江人社官員向 《每日經濟新聞》記者表示，“近些年來，雖然個人賬戶按照8%都已做實，拿到省里統一管理，但這樣造成的當期支付壓力非常大?！?/font>
當地多位社保經辦機構的負責人稱，做實之后的個人賬戶基金，在上報給基金的統籌部分之后，最終還是被發了出去，同樣是空賬運轉。
這與遼寧省的情況大同小異，該省早就借支個人賬戶基金用于支付目前的養老金。根據公開信息，僅在2011年，遼寧的個人賬戶基金就被借支76.8億元。
曾經為扭轉養老金缺額、應對老齡化而首創的統賬制度，就這樣在經過了十年的試點和推廣之后，最終還是蹣跚地回到了原點。
在今年年初，財政部社會保障司一位司長公開表示，“近10年中國社會保障制度建設取得巨大成就的同時，也仍然存在一些先天不足和人為失誤?！?/font>
中國社科院拉美研究所所長鄭秉文也稱，個人賬戶做實的制度已經到了十字路口，繼續動用個人賬戶意味著試點“流產”。
全國統籌？
支出越來越大，收繳的還是不變——這是黑龍江望奎縣社保經辦機構負責人對養老金收支現狀的描述，他說，這一狀況隨著老齡化的逐漸到來而不斷加劇。
對于基層人社部門官員而言，這種壓力帶來的“痛感”更為強烈，因此他們建議，國家應該通過強制手段，讓有“斷?！币庠傅哪贻p一代持續繳費。同時，對于已年邁而無能力繳費的群體，“國家應該出臺相關的信貸政策，給這些老人提供減息、無息或者低息貸款，促使他們繳費，然后再想辦法還款?！?/font>
但要從根本上緩解養老金的缺口和收支平衡，一位已在人社部門工作了20多年的官員向 《每日經濟新聞》記者說，“還是要實行養老保險的全國統籌，這樣才能達到平衡。”
鄭秉文認為，“統籌層次越低，養老保險財務失衡地區的 ‘外在化’結果就越需要外部的財政補貼；相反，統籌層次越高，保險失衡地區的‘內在化’結果就無需財政補貼?！?/font>
在他看來，如果目前養老保險制度實行的是全國層面的統籌，現在全國范圍內半數省份收不抵支的問題自然就被養老保險制度“內在化”了。
《中國養老金發展報告2011》披露，有14個省份都出現了收不抵支情況，這些都需要財政補貼，因此，如果進行全國統籌，基金規模未現缺額的省份可以用來橫向調劑。
清華大學就業與社保研究中心主任楊燕綏也表示，“養老金制度應盡早改革，應將養老金交由中央統籌，實行個人賬戶全民化和市場化。”
但也有不同觀點，中國人民大學社會保障研究所所長李珍在此前接受記者采訪時稱，“全國統籌的好處我是贊成的，但在實踐上和私權不匹配?！彼f，“社會保障制度持續這么多年，一直在挨批評，就是因為現在社會保障吃大鍋飯，每個地方都想少交費多拿錢，所以我不主張全國統籌。”
李珍認為，“縣市統籌級別也太低，現在省級統籌最為合適。建議統籌之后兩個賬戶分賬管理，建立個人賬戶基金管理委員會，通過立法賦予獨立的權力和身份。”
今年“兩會”期間，人社部新聞發言人尹蔚民稱，“養老保險的省級統籌現在基本實現，所有的地區都制定了省級統籌的制度，但是制度是不是落實還要進行一些評估。”
尹蔚民說，“與此同時，我們也在按照法律的規定和國務院的要求，抓緊研究制定職工基本養老保險的基礎養老金全國統籌的問題，這是一項難度較大的工作?！?/font>
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