防控地方政府性債務風險實行：“三個結合”
前不久召開的中央經濟工作會議提出，把“控制和化解地方政府性債務風險”作為2014年經濟工作的六項任務之一，這體現了中央對地方政府性債務問題的高度重視，也釋放出中央下大力氣整治地方政府性債務的明晰信號。能否有效防控地方政府性債務風險，關系中國經濟的持續穩定發展，關系中國的金融穩定和金融安全。今天，內蒙古銀行首席經濟學家、本報專家委員會成員苑德軍博士做客《首席觀點》，對地方政府性債務風險進行了深入的分析并提出了具體的防控措施。
地方政府性債務的“量”與“質”
記者：前不久審計署公布了全國政府性債務審計結果，數據顯示，截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。您對目前我國地方政府性債務風險做何評價？
苑德軍：衡量地方政府性債務風險，應從地方政府性債務的“量”與“質”兩方面進行考察。
債務規模是衡量債務主體債務負擔、評估債務風險的重要的數量指標。按照歐盟成立初期《馬斯特里赫特條約》和《穩定與增長公約》的規定，歐元區各國政府的公共債務不得超過GDP的60%。盡管沒有哪一國際組織要求各國必須遵守這一標準，但實際上這一指標已經成了國際社會和債務分析實踐中界定政府負債率正常與否的警戒線。超過這一負債率，則被視為政府債務負擔過重，要引發債務風險。
從我國地方政府性債務融資渠道的現狀出發，寬口徑的地方政府性債務，包括地方政府融資平臺貸款、城投公司債（企業債、短券、中期票據等）、中央財政代地方發行和地方政府自辦發行的地方政府債券、信托公司的政信合作余額、劵商資管和私募合作的BT代建債務融資、上級財政借款、其他借款等。其中，平臺貸款和城投債兩項占主要地位。根據審計署的公告，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49 億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56 億元。截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP的比率為36.74%。將或有債務折算在內，2012年底全國政府性債務的總負債率為39.43%。這兩個比例都低于60%的公共債務警戒線，表明我國政府性債務風險總體可控。審計署的審計數據顯示，近三年省市縣政府債務平均年增長率達20%，縣級政府債務更是高達26.59%，遠遠超過GDP8%左右的名義增長水平。截至2012年年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。這些數據表明，部分地方的債務風險隱患不容低估。
所謂地方政府性債務的“質”，是指地方政府性債務的結構，主要包括地方政府融資的主體結構和政府舉債資金的投向結構。這兩者都和地方政府性債務的償還能力密切相關。
到2011年9月末，我國共有地方政府融資平臺10468家，其中縣級平臺約占七成。經濟中心城市、大多數省會城市和經濟發達地區的地級市經濟發展水平較高，財政收入持續增長能力較強，因而具有較強的債務償還能力。而大多數縣級平臺在這方面則遜色許多。特別是經濟欠發達地區的縣級平臺以及為規避銀監會“名單制”監管新設的一些縣級平臺，情況更是不容樂觀。這些平臺所在地區不僅經濟發展和財政收入狀況不佳，且平臺舉債規模遠遠超過地方財政的承受限度，平臺資產結構也不盡合理，資產或是價值高估，或是變現能力較差，盈利水平也不高。從債務融資的投向看，絕大部分用在了交通運輸、市政建設等基礎設施建設和保障房建設方面，即地方政府性債務最終大多形成了實物資產，有一些還是優質資產，這為債務的順利償還奠定了必要的物質基礎。但也確有一些債務資金所投項目效益不佳，缺乏穩定的現金流。一些債務資金投向了資金回收期長且收益水平低的基礎設施，有的甚至還投向了產能過剩行業。有的債務到期時無法償還，不得不采用“借新還舊”的滾動式融資來了結債務關系。
地方政府性債務風險的表現
記者：雖然目前我國政府性債務風險總體可控，但是有的地方也存在一定的風險隱患。這些風險隱患的具體表現是什么？
苑德軍：盡管地方政府性債務總量尚處安全區間內，但債務規模迅速膨脹和負債率不斷上升，加大了地方政府的償債壓力，而一些融資平臺管理水平不高，項目收益遠未達預期，也加大了償債困難。這兩種情況交織在一起，放大了財政和金融風險。立足我國宏觀經濟和宏觀金融運行的現狀進行分析，地方政府性債務風險主要表現在以下七個方面：
一是經濟減速下行使地方政府償債能力弱化的風險。受資源和環境約束強化、“三大紅利”（人口、制度和全球化紅利）對增長拉動效應遞減等因素的影響，我國經濟已由高速增長步入中速增長階段。而財政收入與經濟增速具有高度相關性。經濟減速必然影響地方政府財政收入增長進而影響其償債能力。產能過剩嚴重、產業轉型升級壓力較大的地區，經濟減速幅度更大一些，其償債能力所受影響也更大。
二是房地產泡沫破滅帶來的地方政府性債務違約風險。地方政府融資平臺多以土地作為融資抵押物，地價波動直接影響其融資和債務償還能力。近年來隨著房價節節攀升，地價也扶搖直上，“地王”頻出，地方政府的財政收入迅猛增加，融資平臺的融資規模也顯著擴大。地價上漲成了地方政府債務擴張的助推器。一些大城市高得離譜、令人咋舌的房價，嚴重透支了國民財富積累，阻礙了消費擴大和經濟轉型升級，成為危害經濟增長和社會穩定的一顆毒瘤。時下，高房價已成強弩之末，支撐高房價的制度條件、市場環境和貨幣基礎正在發生改變。而一旦房價泡沫破滅，地價大幅下跌，地方政府的償債能力必然下降，以土地作抵押的融資項目，也必然遭受難以償還本息的信用風險。
三是期限錯配帶來的流動性風險。地方政府的負債都是短期和中期，一般在5年以下，而其投資的基礎設施項目大多周期長，變現能力弱。這在客觀上帶來了流動性風險。
四是地方政府“借新還舊”帶來的債務風險轉移和風險累積。由于償債能力不足，“借新還舊”成了地方政府填補債務黑洞的重要辦法。審計署對36個地方政府的審計結果顯示，5個省會城市2012年政府債務的借新還舊率超過20%，最高的城市達38.01%。“借新還舊”本身并未消除債務風險，只是把債務風險后移，使債務風險從短期階段性風險向長期性風險轉變。地方政府在“借新還舊”的同時繼續舉借新債，還會導致債務余額增大、債務風險累積的負面后果。或許更為嚴重的是，眾多融資平臺大面積采用“借新還舊”，會產生“債務集合”和“債務共振”效應。一旦貨幣政策收緊，市場資金緊張，融資平臺“借新還舊”受阻，資金鏈斷裂，發生債務危機的概率就會增大，并由此引發系統性風險。
五是非信貸融資比重上升帶來的風險。2012年以來，由于融資平臺貸款監管日益嚴苛，部分資產質量較差、不符合貸款條件的融資平臺紛紛轉向信托、券商、理財等機構尋求支持，非信貸融資規模顯著增加。而非信貸融資的成本較之信貸融資明顯為高。信托融資成本一般在10%以上，融資期限只有1-2年，券商資管計劃的融資成本高達15%左右。但能夠承受這么高成本的融資項目并不多，這實際上在融資環節就為債務的償還埋下了隱患。隨著同業業務、銀行理財業務等的逐步規范，金融機構“期限錯配”的現象將得到遏制，非信貸融資的順利性、足額性也難以保證。還應該看到，由于新增平臺融資主體眾多，非信貸融資中融資主體的資質也在不斷下降。比較典型的是城投債。2008年城投債的AAA級發行人和AA級發行人發行的債務規模占比分別為40.11%和32.38%，而到2012年年底，這兩個比率轉變為15.86%和47.34%。融資主體資質下降，債務風險自然提高。
六是融資主體相互關聯產生的交叉風險。一個地區可能有幾家甚至十幾家融資平臺，這些平臺表面上是單一獨立法人，但實際上都由同一地方政府統一管理，融資和債務償還由政府統一安排，不同平臺之間還存在相互擔保的現象。這使得各平臺之間呈現出高度關聯性和風險傳染性。一旦某一平臺發生債務違約，便會因為這種連帶關系形成連環違約，形成債務違約的“多米諾骨牌”效應，進而放大該地區的債務風險。
七是地方政府融資平臺運作不規范，投資低效或無效帶來的風險。有的平臺虛假出資，注冊資本不到位；有的平臺政企不分，舉債主體不明確；有的平臺公司治理結構不健全，高管中兼職官員過多；有的平臺地方政府對其的擔保承諾“一女多嫁”，有名無實；有的平臺人為粉飾財務數據，資產、營收等存在水分；有的平臺為降低融資成本，評級、擔保虛高。凡此種種，都成為地方政府性債務的潛在風險源。
防控債務風險應實行“三個結合”
記者：今年我國經濟工作的重點之一就是“控制和化解地方政府性債務風險”。我們應當采取哪些措施和手段來完成這項工作？
苑德軍：地方政府性債務風險是我國經濟金融風險的重要策源地。多措并舉防控這種風險，顯得十分迫切。而要使防控取得明顯實效，應實行“三個結合”，即“治標與治本相結合”、“短期應對措施與長期制度建設相結合”、“債務需求管理與資金供給管理相結合”。
第一，破除“GDP至上”的政績觀，從源頭上遏制地方債務規模的過度膨脹。要把中組部改革地方干部政績考核辦法的精神落到實處，在地方干部政績考核中去除GDP和經濟增長率指標而納入政府負債指標，通過矯正政績導向使地方政府改變過度依靠舉債擴大投資拉動GDP的做法。
第二，摸清債務風險底數，并根據不同風險采取相應化解措施。各級地方政府和金融監管部門應在審計署新一輪審計結果的基礎上，進行地方債務風險排查摸底，逐筆梳理已發生的債務，搞清本地區債務風險的真實情況，明確債務風險點所在及風險程度，并制定具體的化解預案，以便在局部和區域性風險出現時，能夠居于主動從容應對。要構建地方債務風險預警機制，建立地方政府償債基金。
第三，構建涵蓋債務管理全過程的全方位防控債務風險的制度安排。統一債務計算口徑，建立債務信息報告制度，逐步形成全國統一的地方政府性債務管理信息系統，提高地方債務信息透明度。把地方政府性債務納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序，充分發揮人大對地方政府舉債的審議監督作用，完善規范地方政府舉債的法律法規，建立地方政府債務決策和管理問責制。改革財稅制度，平衡地方政府的事權和財權，并厘清中央與地方處置地方債務的權責。加快推出市政債，拓寬地方政府融資渠道，完善地方政府市場化融資機制，促進地方政府“陽光融資”。要通過這一系列制度強化地方政府舉債的自我約束，推動經濟“去杠桿化”。
第四，加強地方政府性債務監管。根據地方政府的經濟發展需求、財政收入水平、以往控制債務風險狀況等因素，確定舉債規模上限，嚴格控制地方政府性債務增量。考慮到縣級融資平臺債務風險相對較高，應把其作為監管重點。加強對新設平臺的監管，并把隱性平臺納入監管部門的視野。進一步規范非信貸融資，遏制地方政府通過“影子銀行”渠道實施的債務擴張。加強對債務評級機構、資產評估機構等中介機構的監管，消除抵押物價值高估、債券評級和擔保虛高的現象。金融監管部門應加強同財政、審計等政府部門和地方政府金融辦的溝通協調，形成防控債務風險的合力。
苑德軍 經濟學博士，教授，博士生導師。現為內蒙古銀行首席經濟學家，中國人民大學等多所高校客座教授，中國社科院金融研究中心特邀研究員，本報專家委員會成員。主要研究領域為貨幣政策、銀行業改革發展、金融市場理論與實踐等。在《中國社會科學》、《人民日報》等報刊發表文章650余篇，撰寫專著、主編高校教材共26部，多次獲省部級社科研究成果獎。個人代表作有《金融創新論》、《轉軌時期中國金融問題研究》等。
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