地方債務(wù)再起底
端午假期的第一天，審計(jì)署在官方網(wǎng)站上公布了今年第24號(hào)審計(jì)報(bào)告，也即對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果。從時(shí)效看，這份報(bào)告所選取的數(shù)據(jù)截至2013年2月，所選取的省市樣本則涵蓋了中國(guó)沿海和內(nèi)陸幾個(gè)最主要的經(jīng)濟(jì)區(qū)。可以說(shuō)，這是一覽當(dāng)前地方債務(wù)全貌最新、最權(quán)威的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。
從規(guī)模來(lái)看，36個(gè)地方政府本級(jí)政府債務(wù)余額為3.85萬(wàn)億元（政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)1.84萬(wàn)億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)0.9萬(wàn)億元、其他相關(guān)債務(wù)1.1萬(wàn)億元），比2010年增加了4409.81億元（其中12個(gè)地方政府本級(jí)減少1417.42億元，24個(gè)地方政府本級(jí)增加5827.23億元），增長(zhǎng)12.94%。
這一結(jié)果，顯示多數(shù)地方政府的整體債務(wù)余額依然呈現(xiàn)凈增長(zhǎng)的局面。從新老劃斷來(lái)看，2010年之前形成的債務(wù)占53.93%，2011年占16.39%，2012年占29.68%。這也說(shuō)明，在銀監(jiān)會(huì)2010年啟動(dòng)地方債務(wù)整頓計(jì)劃后，目前老債與新債基本各占債務(wù)余額的一半。2011年和2012年的占比數(shù)據(jù)則進(jìn)一步說(shuō)明，2011年一度停滯的地方債務(wù)增長(zhǎng)，在2012年再度有回暖趨勢(shì)。
資金來(lái)源方面，銀行貸款依然占據(jù)絕對(duì)大頭，但自2012年以來(lái)，債券占比在不斷上升。考慮到債券融資的主要渠道依然為商業(yè)銀行，這說(shuō)明地方政府債務(wù)仍然有約90%的資金需要通過(guò)銀行籌措。這個(gè)格局足以說(shuō)明，為何去年底以來(lái)各地成立地方資產(chǎn)管理公司（AMC）的呼聲如此之高因?yàn)橹挥薪o銀行減負(fù)，地方政府債務(wù)才有新增的融資空間。不過(guò)從目前各地陸續(xù)披露的案例看，在政府財(cái)力已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘的情況下，通過(guò)何種渠道籌措AMC的啟動(dòng)資本是一個(gè)相當(dāng)棘手的問(wèn)題。
債務(wù)負(fù)擔(dān)方面，有2/3的地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率）較2010年有所下降。但是絕對(duì)額并不樂(lè)觀，有10個(gè)地區(qū)債務(wù)率依然超過(guò)100%，加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有16個(gè)地方超過(guò)100%。償債率（當(dāng)年還本付息額與地方政府綜合財(cái)力的比率）亦顯示36個(gè)樣本中僅有不到一半較2010年有所下降。目前，仍有14個(gè)地區(qū)償債率超過(guò)20%，加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有20個(gè)地區(qū)超過(guò)20%。
審計(jì)署此份報(bào)告還專門披露了部分地方通過(guò)信托、融資租賃、違規(guī)集資等方式融資的冰山一角。根據(jù)抽查結(jié)果，2011年至2012年，有6個(gè)省本級(jí)和7個(gè)省會(huì)城市本級(jí)通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品等方式融資1090.1億元；12個(gè)省會(huì)城市本級(jí)和1個(gè)省本級(jí)通過(guò)BT（建設(shè)-移交）和墊資施工方式實(shí)施196個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，形成政府性債務(wù)1060.18億元；3個(gè)省本級(jí)和3個(gè)省會(huì)城市本級(jí)的部分單位違規(guī)集資30.59億元，上述合計(jì)2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。
除了隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管等問(wèn)題之外，極高的融資利率是此類融資模式主要的風(fēng)險(xiǎn)隱憂。審計(jì)署抽查結(jié)果顯示，BT模式融資年利率可達(dá)20%，集資模式年利率也可達(dá)17.5%，這其實(shí)已經(jīng)接近很多地方的民間融資年化資金成本。由于政府舉債建設(shè)項(xiàng)目主要為公共設(shè)施，短期內(nèi)形成有效現(xiàn)金回報(bào)的可能并不大，如此之高的融資成本無(wú)異于飲鴆止渴。這直接驗(yàn)證了，何以銀監(jiān)會(huì)在年初即直接下文，嚴(yán)令各地融資平臺(tái)不得巧立名目違規(guī)融資。
除此之外，審計(jì)署報(bào)告還仔細(xì)分析了各種財(cái)務(wù)整改違規(guī)的情況，包括債務(wù)負(fù)擔(dān)重、退出管理不到位和償債資金使用不規(guī)范等。結(jié)合此前審計(jì)署的摸底報(bào)告看，這些問(wèn)題的解決除與執(zhí)行能力相關(guān)之外，亦顯示各地政府籌資體系的改革已經(jīng)迫在眉睫。
報(bào)告顯示，在36個(gè)樣本中共有11個(gè)省本級(jí)和13個(gè)省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)規(guī)模較2010年底有所增長(zhǎng)。由于償債能力不足，一些省會(huì)城市本級(jí)甚至只能通過(guò)舉借新債償還舊債。這一格局，在各地陸續(xù)披露的財(cái)政預(yù)算方案中亦可管窺一豹，主要的原因在于財(cái)政支出增長(zhǎng)存在剛性，但財(cái)政收入增長(zhǎng)則開(kāi)始放緩，其中剪刀差短期難以抹平。這也可以佐證，未來(lái)財(cái)稅體制改革的根本方略，應(yīng)主要從如何匹配經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，進(jìn)而形成未來(lái)更加穩(wěn)定的收入來(lái)源來(lái)展開(kāi)。
但是這種根本性的轉(zhuǎn)型難以一蹴而就，這無(wú)疑意味著短期之內(nèi)審計(jì)署所指出的問(wèn)題要害，依然難以根治。（羅克關(guān)）
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