旅游法正式實施將滿1年 目標治理門票經濟等頑疾
編者按 旅游法自2013年10月1日起正式實施將滿1年。作為本屆全國人大常委會通過的第一部法律，旅游法的出臺開啟了依法興旅、依法治旅的旅游業發展新階段。
日前，圍繞規范旅游市場秩序、健全旅游管理體制機制、保護旅游者合法權益、完善旅游公共服務等重點內容，特別是“零負團費”、強迫消費、違規“一日游”等問題治理情況，全國人大常委會執法檢查組在陜西省開展旅游法執法檢查。《經濟日報》記者跟隨采訪。
9月19日至21日，中國西安絲綢之路國際旅游博覽會在陜西省西安市曲江國際會展中心舉辦。作為絲路的起點，陜西省旅游業迎來了發展新機遇。
然而，陜西省旅游業快速發展的同時，旅游綜合協調機制、旅游投訴受理機制、旅游市場監督管理機制有待加強，旅游公共服務基礎設施建設薄弱，區域內旅游發展不平衡。從旅游大省向旅游強省邁進，陜西省旅游業發展需要法律保駕護航。
協同整頓鏟“三黑”
旅游法明確規定，旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益。自法律實施以來，旅游市場中的購物和自費項目曾一度遭“封殺”。對此，西安國秀餐飲管理有限公司總經理翟國新感慨地說：“沒有購物點，旅行團來我這就餐都準時了。”
可是，隨著全國旅游旺季的到來，誘導消費、非法一日游等亂象“變身”重現市場，如西安19人泰國游拒絕強制消費被扔郊外等。“黑車”、“黑導”、“黑社”等非法經營旅游業務的現象仍較突出。
據了解，游客投訴比較集中的西安“一日游”秩序混亂的原因之一，就是“黑車”、“黑導”、“黑社”的存在。
“我們建立了全省整頓規范旅游市場秩序聯席會議制度，省旅游局、省公安廳、省工商局等11個部門為成員單位，共同建立了旅游投訴統一受理機制。”陜西省旅游局局長楊忠武說。去年以來，陜西省旅游行政管理部門檢查、會同相關部門聯合執法檢查共635次，查處各類違規案件48起。
按照旅游法的要求，為完善旅游綜合協調機制，西安市還將旅游管理體制機制改革納入該市《關于全面深化城市管理和社會治理改革的若干意見》。“今年重點在市、區(縣)兩級建立旅游綜合協調機制、聯合執法監管機制和旅游投訴統一受理機制。”西安市副市長吳義勤說。
旅游法還規定，旅游經營者應當誠信經營。對此，陜西省部分地區通過加強旅游誠信體系建設，促進旅游業健康發展。如寶雞市在全市旅游飯店和市區車站持續播放旅游公益廣告，還開展了爭創“優質服務單位”、“優質服務明星”和“游客滿意單位”活動；西安市在全行業推行“旅游企業信用榜”公示制度，對旅游經營單位進行誠信考核、行風評議及考評督察。
建章立制“管”導游
“目前，導游管理體系較為復雜，就連我們導游自己都不易分辨。”西安市導游服務中心導游張曉濤說，陜西省旅游局的導游中心對外稱“省導服”，西安市有西安導游管理中心，西安市臨潼區還有臨潼導游管理中心。這三級導游服務中心均有管理權限，但尺度各不相同，從而使得導游管理較為混亂，甚至存在只收費不管理的現象。
長期以來，由于管理處于半松散狀態，導游往往缺乏歸屬感。更為重要的是，現實中許多導游沒有“三金”保障，缺乏基本的福利保障。不少導游的收入來源主要是帶團補貼，旅游淡季收入少，從而導致旅游收入十分不穩定。這種生存狀態直接影響到了導游的服務質量與自我發展。
對此，旅游法明確規定，旅行社應當與其聘用的導游依法訂立勞動合同，支付勞動報酬，繳納社會保險費用。這就為改變松散的導游管理模式，進一步完善導游的薪酬、社會保險制度等提供了法律依據。
“現在我已跟旅行社簽訂了勞動合同，旅行社還為導游繳納保險金等。”西安康輝旅行社導游趙林枝說，按照以前的做法，組團社一般都把勞動合同與勞務合同不加區別、混同使用。有的旅行社把勞動合同當做勞務合同，只用人，不繳納社保金；有的旅行社把勞務合同視為勞動合同，簽了合同，形同虛設。
在嚴格導游管理方面，旅游法還規定，取得導游證，具有相應的學歷、語言能力和旅游從業經歷，并與旅行社訂立勞動合同的人員，可以申請取得領隊證。在旅游法頒布后不久，陜西省旅游局監督管理處對全省持有領隊證的3000余名領隊做了一個統計調查，結果顯示有240多名領隊沒有導游證。
化解“門票經濟”依賴癥
“門票經濟”不利于旅游產業的可持續發展，其原因之一是沒有形成完整的旅游產業鏈，旅游綜合帶動效益不能得到充分發揮。
旅游法的頒布實施，是政府將“門票經濟”轉型為“產業經濟”的信號，有利于轉變旅游業發展方式、調整旅游產業和產品結構。可是，如何才能形成產權安排清晰、責任歸屬合理的景區門票價格機制，還需要進一步探索。
在這方面，旅游法作出了明確規定，如利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。利用公共資源建設的景區，不得通過增加另行收費項目等方式變相漲價；另行收費項目已收回投資成本的，應當相應降低價格或者取消收費。公益性的城市公園、博物館、紀念館等，除重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位外，應當逐步免費開放。
在陜西省旅游業發展中，產品結構與市場需求不協調，同質化現象突出，尤其是門票收入占比過高。陜西旅游研究院的一份調研報告顯示，陜西景區對門票收入的依賴程度總體較高，如關中民俗藝術博物院、世界八大奇跡博物館、秦始皇帝陵博物館、西安城墻、法門寺等景區門票收入分別占景區總收入的90%、85%、90%、90%、75%。
“我們對門票實行分類定價。由價格主管部門按照財政撥款比例，區別制定公益性景區和準公益性景區門票價格。其他非公益性景區一律放開實行市場調節價，門票價格由經營者自主制定。”陜西省發改委副主任劉強說。(經濟日報記者 李萬祥)
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