部分地方現逆城市化現象：有市民要求換農村戶籍
導讀：因為農民市民化和土地財產權利掛鉤，在重慶、成都等地的戶籍改革試點中，出現了不少“逆城市化”的現象。一些農民工不愿意要城市的戶口，甚至于很多原有城市戶籍的人口，希望換成農村戶籍，以分得田地，享受城鎮化帶來的紅利。
備受關注的全國城鎮化工作會議召開在即，土地制度和戶籍制度改革再次成為城鎮化背景下的核心議題。雖然每年有1000多萬農民工進入城市，但現行土地制度和戶籍制度方面的制度藩籬和“隱性”門檻，使得“農民工市民化”這一新型城鎮化的核心難以做實。
記者了解到，一些城市利用居住證制度設置學歷、技能、投資等新門檻已成為普遍現象，或者存在只改變戶籍、未改善生活居住條件和福利水平的“空轉”現象。而當前的土地制度使得農民難以真正“走出去”和“留下來”，一些地方的戶籍改革試點中，甚至出現了原有城市戶籍人口希望換成農村戶籍的“逆城市化”現象。
門檻高 農民工身份難轉變
作為戶籍制度改革的過渡性政策，居住證制度已在多地探索實行。據全國城鎮發展改革試點經驗總結材料，上海、浙江、廣東、江蘇、北京等地都將居住證與在當地落戶相掛鉤。然而，居住證已經成為了農民工落戶新限制。
“自由遷徙”，首次出現在今年的政府工作報告中，報告提出要為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。而戶籍制度正是城鎮化過程中改革呼聲最高的制度藩籬之一。
去年2月，國務院發布了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，要求今后出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤，繼續探索建立城鄉統一的戶口登記制度。十八大報告中再次明確提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化。
從近年來各地的實踐和國務院的政策來看，當前戶籍制度改革基本上遵循著“積極穩妥”的思路。特別是對于農民工在大城市的落戶問題，現有的政策還比較謹慎，以防“有的地方不分城市類別不顧城市綜合承載能力，一味放寬落戶城市的條件”。
據了解，2000年，我國全面放開了縣以下城鎮的落戶限制；2011年，全面放開了農民進入中小城市的落戶限制；2012年，首次放開地級市戶籍，部分大城市和特大城市戶籍制度也在進行探索。
不久前，廣州市取消農業戶口和非農業戶口劃分，統一登記為“居民戶口家庭戶”，引發人們對于戶籍制度改革加速推進的猜想。此外，河北、遼寧、江蘇、山東、重慶、四川、廣西等10多個省區相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統稱為“居民戶口”。
有專家指出，一些地方戶籍制度改革存在“空轉”現象，即直接把農民的戶籍變了，但并沒有改變他們生產和生活居住條件，這樣的戶籍改革沒有意義。北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷認為，依附在戶籍上的社保、醫療、教育、養老等問題不是公安部門和戶籍制度本身能夠解決的，戶籍放開之后，更重要的是解決農民進城的問題，真正實現人的城鎮化。
記者了解到，不少地方在居住證、戶籍、公共服務方面設置學歷、技能、投資等諸多門檻已經成為普遍現象。比如2010年至2012年5月，廣東省通過積分入戶的大約為農民工總量的百分之一，73.7%的積分入戶者具有一定職稱或者嚴苛的職業資格。
今年7月1日起，上海開始實行居住證積分制度。根據居住證積分制，持有居住證、總積分標準分值達到120分的外來人口，可以享受子女教育、異地高考、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛生、計劃生育等公共服務待遇。獲得積分的基礎指標包括年齡、教育背景、專業技術職稱和技能等級、在上海市工作及繳納職工社會保險年限等。
對于大量外來務工者來說，特別是那些低文化水平的人，由于難以拿到120分的標準分，仍然都擋在門外。而且居住證和上海戶籍相比，仍然存在差距，比如不能享受上海市低保待遇，不能申請購買保障房等。
近日有媒體報道稱，由公安部牽頭制定的“居住證管理辦法”草案已經提交至國務院法制辦，有望在年內推出。其中較大的突破在于，居住證將不設置人才門檻，覆蓋所有外來人口。
負擔重 地方財政力不能支
戶籍制度改革最終要實現城鄉公共服務的均等化，還需要社保、財稅、土地政策等一系列改革配套。在實際操作中，很多城市不愿意放開戶籍還有現實的考慮，主要就是因為地方財力難以承擔農民工市民化的高成本。
有測算稱，一個典型農民工市民化(包括相應的撫養人口)所需的公共支出成本總共約8萬元左右。全國人大財經委副主任委員、經濟學家辜勝阻不久前對湖北省六個三線城市進行了調研，他認為農民工市民化有六項成本，包括隨遷子女教育成本、醫療保障成本、養老保險成本、民政部門的其他社會保障支出、社會管理費用和保障性住房支出。
廣東省的一位地方官員告訴記者，雖然國家和各省均出臺了基本公共服務均等化規劃和方案，但對于承擔基本公共服務的地方政府來說，服務需求越來越多，財政上的壓力越來越大，而國家和省級財政稅收政策沒有調整，各省的政策存在差異，無法對接。要將龐大的外來人口全部納入公共服務均等化的統籌范圍絕非易事，即使是北京、上海、廣州等經濟發達財政充裕的城市也難以承擔。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為，一次性將外來人口全部改成城市戶籍人口，不僅對地方財政形成較大壓力，也將會出現人口倒掛情況。因此，戶籍制度改革應分期分批實施，重點解決長期舉家遷徙，在城鎮就業多年有穩定居住條件的居民。促使他們通過戶改在就業和居住地落戶。與此同時，對于沒有解決戶籍的居民，應先通過縮小公共服務差距解決農民工市民化問題。
在李鐵看來，像北京上海這樣的大城市根本沒有辦法進行戶籍制度改革，因為它們集中了全國最好的資源，福利基本上接近于發達國家了。對于中國的一個城市，要解決戶籍，同時要解決含在戶籍上的公共福利，意味著政府的支出一定會向這方面傾斜，會使原來的居民福利受到很大的影響。
有專家認為，深化城鎮化配套改革需要在中央政府和地方政府以及政府企業和個人之間構建多元化的成本分擔機制。比如應該建立“人錢”掛鉤機制，即根據各城市吸納農民工定居的規模，每年定向給予財政補助，以激勵城市吸納外來人口。
記者了解到，備受關注的“國家中長期新型城鎮化規劃”中，作為地方財政重要來源的中央財政轉移支付的標準有望會進行改變。未來我國財政轉移支付分配規模將一改之前以戶籍人口認定方式，更多考慮常住人口因素，根據常住人口規模進行認定，以做到根據地方實際行動真正合理分配公共資源。
安居憂 進城農民難舍土地
30多年前的城鎮化發端于農民從土地的束縛中解放出來，由此出現了全世界最大規模的人口流動。在新型城鎮化推進過程中，土地制度改革仍是關鍵因素。
一些在北京、深圳打工的農民工接受采訪時對記者說，由于不清楚未來土地政策的變化，他們對于在城市里安家仍心存后顧之憂。
中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉認為，在缺乏穩定的定居預期的情況下，外出的農民工不敢轉讓承包土地的經營權，更不愿意放棄已經閑置的宅基地，造成在最嚴格的土地管理制度下，土地的生產和生活利用率卻有所下降。
經濟學家厲以寧曾表示，在推進城鎮化過程中，土地確權要先行一步。他甚至認為，土地確權堪比另一次“土改”。
事實上，土地確權被看作保障農民土地財產權利的基礎性工作。通過確權，農民能夠拿到依法登記、具有法律效力的土地承包經營權證和宅基地使用權證，獲得更加穩定的預期，在城鎮化過程中真正能夠“走得出去”。
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