城鎮化將推“人地掛鉤”新政 防止以地變錢
專家表示，有望扼制“攤大餅式”城鎮化
地方兩會收官在即，城鎮化成為各地兩會上的焦點。與此同時，城鎮化發展十年總體規劃也已下發地方，進入征求意見階段。值得注意的是，與之前城鎮化“攤大餅”方式不同，此次城鎮化更強調“人”，其中特別提出探索實行“人地掛鉤”政策，以推進更有質量的城鎮化。
《經濟參考報》記者日前獨家獲悉，由發改委牽頭，包括國土資源部、住建部等在內的十多個部委共同參與編制的城鎮化發展總體綱要———《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011～2020年)》(下稱《規劃》)已經編制完成。
據了解，對于作為城鎮化核心問題的土地制度，《規劃》指出，按照管住總量，嚴控增量，盤活土地存量的原則，創新土地管理制度，優化城鄉土地利用結構，有效化解城鎮化進程中建設用地需求和耕地資源保護的矛盾。
《規劃》指出，在擴大城鎮建設用地增加規模與本地區農村建設用地減少規模相掛鉤的試點經驗范圍的基礎上，探索實行“人地掛鉤”的政策，即城鄉之間城鎮建設用地的增加規模與吸納農村人口進城定居的規模相掛鉤，地區之間城鎮建設用地增加規模與吸納外來人口定居的規模相掛鉤。
“現在各地做城市土地規劃時雖然也把自身的人口增長作為一個大目標，但實現人口增長是為了‘地’而不是真正為了‘人’。”中國農業大學土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴《經濟參考報》記者，此前包括重慶、成都在內的建設用地增減掛鉤的試點，在市場上交易建設用地的指標，也只是為了把土地拿過來，并沒有真正和人掛鉤。
張鳳榮指出，城市的建設用地增加了，產業發展了，但大量農民工沒有被納入城市戶口，只留下勞動的剩余價值，他們的社會保障卻被甩到了原來的輸出地，這是典型的發達地區剝奪欠發達地區。同時，如果土地城鎮化了而人口沒有城鎮化，將來還會造成土地的閑置和浪費。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令接受《經濟參考報》記者采訪時分析說，2011年我國城鎮化率達51.27%，據此計算我國城鎮人口已達6.9億，但是，2011年年底中國農村戶籍人口是9.3億，這意味著城鎮人口數量僅為4.2億，因此，我國城鎮化水平至少要減掉三分之一。
喬潤令表示，值得注意的是，我國在城鎮化建設和推進過程當中，農村建設用地總量不減反增，這說明土地城鎮化快于人口城鎮化，城鎮占用土地的速度遠遠快于吸納人口的速度。
“現在地方政府爭要建設用地指標，但‘要地’是為了‘以地變錢’，為獲得更多增值收益，并不是真正的城鎮化。因此，如果真正能夠實現建設用地指標和人結合起來，將能夠扼制各地‘攤大餅式’的盲目城鎮化。”張鳳榮說。
此前，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強強調，推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。
事實上，河南省已開始在“人地掛鉤”方面先行先試。此前河南省政府工作報告中就明確指出，有關部門正抓緊制訂“人地掛鉤”具體實施方案，在確保耕地不減少，不影響農業和糧食的同時，通過綜合的土地整治來支持新型城鎮化、新型工業化。
在盤活“存量”土地方面《規劃》還指出，強化人均建設用地指標控制，提高建成區人口密度。強化重點工程建設項目用地標準控制，提高工業項目用地產出強度和容積率門檻。與此同時，建立閑置土地利用、低效利用土地二次開發的激勵約束機制，推進舊城鎮，舊廠房、舊村莊改造，提升城鎮存量土地開發利用強度。
另外《規劃》提出還應合理控制城市用地規模。按照密度1萬人每平方公里的標準條款城市群新增用地，建立城市群內城市建設用地指標調劑機制，嚴格控制特大城市和小城市新增建設用地，合理保證生活用地，提高生態用地比例，優先保障基礎設施、公共服務設施和保障性住房用地。
“我們需要的不是出現越來越多的特大城市，而應是小城市集群。”喬潤令認為，只有城鎮城市集群化，生活、居住、工作都得以解決并走向富足，才能使越來越多的人留在自己的城市。
（梁倩 白田田）
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