城鎮(zhèn)化將推“人地掛鉤”新政 防止以地變錢
專家表示，有望扼制“攤大餅式”城鎮(zhèn)化
地方兩會(huì)收官在即，城鎮(zhèn)化成為各地兩會(huì)上的焦點(diǎn)。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展十年總體規(guī)劃也已下發(fā)地方，進(jìn)入征求意見階段。值得注意的是，與之前城鎮(zhèn)化“攤大餅”方式不同，此次城鎮(zhèn)化更強(qiáng)調(diào)“人”，其中特別提出探索實(shí)行“人地掛鉤”政策，以推進(jìn)更有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前獨(dú)家獲悉，由發(fā)改委牽頭，包括國土資源部、住建部等在內(nèi)的十多個(gè)部委共同參與編制的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要———《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011～2020年)》(下稱《規(guī)劃》)已經(jīng)編制完成。
據(jù)了解，對(duì)于作為城鎮(zhèn)化核心問題的土地制度，《規(guī)劃》指出，按照管住總量，嚴(yán)控增量，盤活土地存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)，有效化解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地需求和耕地資源保護(hù)的矛盾。
《規(guī)劃》指出，在擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與本地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地減少規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)范圍的基礎(chǔ)上，探索實(shí)行“人地掛鉤”的政策，即城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居的規(guī)模相掛鉤，地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口定居的規(guī)模相掛鉤。
“現(xiàn)在各地做城市土地規(guī)劃時(shí)雖然也把自身的人口增長作為一個(gè)大目標(biāo)，但實(shí)現(xiàn)人口增長是為了‘地’而不是真正為了‘人’。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，此前包括重慶、成都在內(nèi)的建設(shè)用地增減掛鉤的試點(diǎn)，在市場上交易建設(shè)用地的指標(biāo)，也只是為了把土地拿過來，并沒有真正和人掛鉤。
張鳳榮指出，城市的建設(shè)用地增加了，產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，但大量農(nóng)民工沒有被納入城市戶口，只留下勞動(dòng)的剩余價(jià)值，他們的社會(huì)保障卻被甩到了原來的輸出地，這是典型的發(fā)達(dá)地區(qū)剝奪欠發(fā)達(dá)地區(qū)。同時(shí)，如果土地城鎮(zhèn)化了而人口沒有城鎮(zhèn)化，將來還會(huì)造成土地的閑置和浪費(fèi)。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)分析說，2011年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%，據(jù)此計(jì)算我國城鎮(zhèn)人口已達(dá)6.9億，但是，2011年年底中國農(nóng)村戶籍人口是9.3億，這意味著城鎮(zhèn)人口數(shù)量僅為4.2億，因此，我國城鎮(zhèn)化水平至少要減掉三分之一。
喬潤令表示，值得注意的是，我國在城鎮(zhèn)化建設(shè)和推進(jìn)過程當(dāng)中，農(nóng)村建設(shè)用地總量不減反增，這說明土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)占用土地的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于吸納人口的速度。
“現(xiàn)在地方政府爭要建設(shè)用地指標(biāo)，但‘要地’是為了‘以地變錢’，為獲得更多增值收益，并不是真正的城鎮(zhèn)化。因此，如果真正能夠?qū)崿F(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)和人結(jié)合起來，將能夠扼制各地‘?dāng)偞箫炇健拿つ砍擎?zhèn)化。”張鳳榮說。
此前，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。
事實(shí)上，河南省已開始在“人地掛鉤”方面先行先試。此前河南省政府工作報(bào)告中就明確指出，有關(guān)部門正抓緊制訂“人地掛鉤”具體實(shí)施方案，在確保耕地不減少，不影響農(nóng)業(yè)和糧食的同時(shí)，通過綜合的土地整治來支持新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化。
在盤活“存量”土地方面《規(guī)劃》還指出，強(qiáng)化人均建設(shè)用地指標(biāo)控制，提高建成區(qū)人口密度。強(qiáng)化重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)控制，提高工業(yè)項(xiàng)目用地產(chǎn)出強(qiáng)度和容積率門檻。與此同時(shí)，建立閑置土地利用、低效利用土地二次開發(fā)的激勵(lì)約束機(jī)制，推進(jìn)舊城鎮(zhèn)，舊廠房、舊村莊改造，提升城鎮(zhèn)存量土地開發(fā)利用強(qiáng)度。
另外《規(guī)劃》提出還應(yīng)合理控制城市用地規(guī)模。按照密度1萬人每平方公里的標(biāo)準(zhǔn)條款城市群新增用地，建立城市群內(nèi)城市建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑機(jī)制，嚴(yán)格控制特大城市和小城市新增建設(shè)用地，合理保證生活用地，提高生態(tài)用地比例，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和保障性住房用地。
“我們需要的不是出現(xiàn)越來越多的特大城市，而應(yīng)是小城市集群。”喬潤令認(rèn)為，只有城鎮(zhèn)城市集群化，生活、居住、工作都得以解決并走向富足，才能使越來越多的人留在自己的城市。
（梁倩 白田田）
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